null Осуществление регионального государственного контроля за соблюдением законодательства об архивном деле на территории Санкт-Петербурга

Презентация

Региональный государственный контроль за соблюдением законодательства об архивном деле на территории Санкт-Петербурга проводится уполномоченным органом власти - Архивным комитетом Санкт-Петербурга - и в настоящее время регламентируется нормативно-правовыми актами:

  • Федеральным законом от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 248-ФЗ);
  • Федеральным законом от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 125-ФЗ);
  • Законом Санкт-Петербурга от 28.01.2009 № 23-16 «Об архивном деле в Санкт-Петербурге»;
  • постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2020 № 2428 «О порядке формирования плана проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий на очередной календарный год, его согласования с органами прокуратуры, включения в него и исключения из него контрольных (надзорных) мероприятий в течение года» (вместе с «Правилами формирования плана проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий на очередной календарный год, его согласования с органами прокуратуры, включения в него и исключения из него контрольных (надзорных) мероприятий в течение года»);
  • постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 09.09.2008 № 1136 «Об Архивном комитете Санкт-Петербурга»;
  • постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 30.09.2021 № 738 «О региональном государственном контроле (надзоре) за соблюдением законодательства об архивном деле» (далее – Постановление № 738).

Комитет осуществляет проведение плановых контрольных (надзорных) мероприятий в отношении организаций, которые являются источниками комплектования государственных архивов.

Согласно Положению о региональном государственном контроле (надзоре) за соблюдением законодательства об архивном деле, утвержденному Постановлением № 738, предусматривается осуществление контрольных (надзорных) мероприятий в рамках регионального контроля по отношению к контролируемым лицам на основе управления рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

Устанавливаются три категории риска: средний, умеренный и низкий риск.

Для определения категории риска для каждого объекта регионального контроля рассчитывается показатель риска. Его расчет осуществляется на основании критериев оценки, разработанных Комитетом.

Всего 5 критериев оценки:

1. Наличие на хранении особо ценных, в том числе уникальных, документов Архивного фонда Российской Федерации.

2. Наличие в Комитете информации о задолженности по упорядочению документов (проведению экспертизы ценности документов позднее чем через 3 года после завершения дел в делопроизводстве в соответствии с Правилами организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях, утвержденными приказом Министерства культуры Российской Федерации от 31.03.2015 № 526).

3. Наличие в Комитете информации о задолженности по передаче документов на государственное хранение.

4. Наличие в Комитете информации о реорганизации, ликвидации юридического лица, в том числе в результате банкротства.

5. Наличие в Комитете информации об утрате или уничтожении документов по личному составу раньше сроков хранения, установленных статьей 22.1 Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», а также об утрате или уничтожении документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов.

Каждому из критериев присваивается определенное количество баллов.

Далее, количество баллов, присвоенное по каждому критерию оценки, складывается и делится на их количество. Результатом является Показатель риска. В соответствии с полученным значением Показателя устанавливается категория риска. Показатель риска рассчитывается в отношении каждого контролируемого лица, включенного в список источников комплектования, передающих документы Архивного фонда Российской Федерации в государственные архивы, подведомственные Комитету.

Отдельно следует отметить, что контроль за соблюдением законодательства об архивном деле в исполнительных органах государственной власти Санкт-Петербурга Комитет осуществляет совместно с Администрацией Губернатора Санкт-Петербурга в соответствии с отдельным нормативным правовым актом от 15.12.2005 № 208-рп «Об обеспечении сохранности архивных документов и подготовке их к передаче на государственное хранение». По этой причине во всех ИОГВ нет серьезных нарушений и все они относятся к низкой категории риска.

До 2022 года ежегодно проводилось в среднем 10 плановых проверок.

В связи с принятием Правительством Российской Федерации постановления от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля», все контрольные (надзорные) мероприятия, запланированные к проведению в 2022 году, были отменены. По этой причине приоритетным направлением контрольно-надзорной деятельности Комитет считает проведение профилактических мероприятий.

При осуществлении регионального контроля Комитет проводит 6 видов профилактических мероприятий:

  • информирование;
  • обобщение правоприменительной практики;
  • объявление предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований;
  • консультирование;
  • самообследование;
  • профилактический визит.

С целью недопущения нарушений организациями обязательных требований Комитет ежегодно реализует мероприятия по профилактике нарушений обязательных требований в соответствии с Программой профилактики, разрабатываемой Комитетом.

Так, начиная с 2019 года, Комитетом проводятся публичные обсуждения результатов правоприменительной практики, целью которых является раскрытие содержания обязательных требований, а также рассмотрение типичных нарушений обязательных требований. В мероприятиях принимают участие сотрудники Комитета, архивных учреждений, подведомственных Комитету, и представители организаций, осуществляющих свою деятельность на территории Санкт-Петербурга (в среднем более 100 организаций в год). Очередное публичное мероприятие намечено на 27 сентября 2022 года.

С 2022 года в рамках обобщения правоприменительной практики Комитетом подготавливается и утверждается доклад, содержащий результаты обобщения правоприменительной практики Комитета (далее – Доклад). Доклад размещается на странице Комитета на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее – страница Комитета).

Также на постоянной основе проводятся:

  • информирование контролируемых лиц о принятии новых нормативных правовых актов и (или) внесений изменений в действующее законодательство;
  • консультации по вопросам архивного дела;
  • актуализация нормативных правовых документов, регламентирующих осуществление контроля;
  • и другие мероприятия.

Новеллой в законодательстве по контролю является прохождение контролируемыми лицами процедуры самообследования.

Возможность прохождения самообследования организована в автоматизированном режиме в виде опроса посредством заполнения диагностической карты, размещенной на странице Комитета. Переход к диагностической карте происходит по ссылке, указанной на странице Комитета. Прохождение самообследования может касаться как контролируемого лица в целом, так и его обособленных подразделений, иных объектов.

Диагностическая карта сформирована на основе проверочного листа, применяемого Комитетом при осуществлении контрольных (надзорных) мероприятий в рамках регионального контроля.

Ответ «ДА» на все вопросы диагностической карты свидетельствует о соблюдении контролируемым лицом обязательных требований в полном объеме; ответ «НЕТ» - о несоблюдении Контролируемым лицом обязательных требований либо о не полном соблюдении обязательных требований.

Ответ «НЕТ» на один или несколько контрольных вопросов свидетельствует о том, что контролируемое лицо не соблюдает обязательные требования, установленные законодательством Российской Федерации и Санкт-Петербурга в сфере архивного дела.

По результатам самообследования контролируемые лица, получившие удовлетворительную оценку соблюдения ими обязательных требований, вправе принять Декларацию соблюдения обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации и Санкт-Петербурга в сфере архивного дела. Удовлетворительная оценка присваивается контролируемому лицу при ответе «ДА» на все контрольные вопросы и означает: контролируемое лицо соблюдает обязательные требования.

По завершении процедуры самообследования контролируемое лицо имеет возможность направить результаты самообследования на адрес электронной почты организации, в том числе и в целях самопроверки.

В случае получения удовлетворительной оценки и решения организации о принятии Декларации, организация вправе сформировать Декларацию и направить ее с приложением диагностической карты в Комитет в электронном или в бумажном виде. После рассмотрения Декларации и в случае её принятия, Комитет размещает Декларацию на веб-странице Комитета.

Срок действия Декларации - три года со дня ее регистрации Комитетом.

Процедура самообследования организована с начала 2022 года, но за этот период активно она не была востребована. Заполненные Декларации в Комитет не поступали. С целью популяризации самообследования в ходе проведения профилактических визитов, обучающих семинаров, организуемых государственными архивами для контролируемых лиц, им предлагается пройти указанную процедуру.

Еще одним видом профилактики в Санкт-Петербурге является проведение профилактических визитов, которые рассматриваются как возможная альтернатива плановой проверке и осуществляются в форме профилактической беседы по месту деятельности контролируемого лица либо путем использования видео-конференц-связи. Несмотря на то, что в перечне профилактических мероприятий, которые вправе проводить контрольные (надзорные) органы согласно Федеральному закону № 248-ФЗ, профилактическому визиту отведено последнее место, на практике он занимает одну из лидирующих позиций.

В настоящее время в Санкт-Петербурге осуществляют деятельность свыше 340 тысяч юридических лиц (организаций и индивидуальных предпринимателей).

Из них в Список источников комплектования государственных архивов Санкт-Петербурга, входят 808 организаций. В том числе: организации, находящиеся в собственности субъекта Российской Федерации – 162, организации федеральной формы собственности – 192, организации муниципальной формы собственности -111, организации негосударственной формы собственности – 343.

В отношении вновь введенных организаций в 2022 году в соответствии с законодательством были проведены обязательные профилактические визиты. Один из визитов (в федеральное казенное образовательное учреждение высшего образования «Санкт-Петербургский университет Федеральной службы исполнения наказаний») был проведен в формате видео-конференц-связи. Но опыт проведения профилактического визита по видеосвязи показал, что он не так информативен, т.к. у инспекторов, проводящих мероприятие, меньше возможностей собрать информацию о действительном состоянии дел в ведомственном архиве организации. Поэтому все остальные профилактические визиты с согласия организаций были проведены по месту осуществления деятельности организаций.

Поскольку профилактические визиты возможно проводить только с согласия контролируемых лиц либо по их инициативе, Комитетом были подготовлены и направлены письма в организации и на предприятия Санкт-Петербурга, являющиеся источниками комплектования государственных архивов, с предложением о проведении профилактических визитов. Выбор организаций осуществлялся из числа организаций, которые входили в План контрольных (надзорных) мероприятий на 2022 год (далее – План), а также из числа организаций, не включенных в План, но отнесенных к умеренной и средней категориям риска. Ввиду того, что профилактический визит является безопасным для контролируемого лица механизмом в плане возможности привлечения последнего к ответственности (в ходе проведения профилактического визита организациям не могут выдаваться предписания об устранении нарушений обязательных требований, а полученные от инспектора разъяснения носят исключительно рекомендательный характер; контролируемое лицо не может быть привлечено к административной ответственности), несколько организаций охотно откликнулись на предложение. Таким образом, в отношении еще двух организаций (акционерные общества «Компрессор» и «Равенство») были проведены профилактические визиты и еще два запланированы (в федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Санкт-Петербургский государственный морской технический университет» и в федеральное государственное бюджетное научное учреждение «Институт экспериментальной медицины»). Поскольку контролируемые лица вправе отказаться от проведения профилактического визита, часть организаций воспользовались этой возможностью, не отреагировав на предложение, тогда как эти организации были отнесены к умеренной либо средней категории риска, что означает, у них не все гладко в организации работы архива. В 2022 году Комитетом было проведено небольшое количество профвизитов (всего на настоящий момент 5), что обусловлено отказами организаций, а также отсутствием кадровых возможностей Комитета. В Комитете нет отдельно выделенных сотрудников, которые занимаются исключительно контрольной (надзорной) деятельностью.

Несмотря на это, визит уже воспринимается не просто как профилактическое мероприятие, а как новая форма аудита – контролируемые лица, надеемся, оценят все ее плюсы, и мы увидим рост числа профилактических визитов, проводимых по инициативе самих подконтрольных лиц.

В соответствии с законодательством не позднее чем за 5 рабочих дней контролируемому лицу направляется уведомление о проведении профилактического визита. Отправка осуществляется почтой России письмом с уведомлением и дублируется по электронной почте. Форма уведомления разработана Комитетом и утверждена распоряжением.

В ходе профилактических визитов до организаций доводится информация об обязательных требованиях, соответствии объекта контроля критериям риска, основаниях и о рекомендуемых способах снижения категории риска, а также о видах, содержании и об интенсивности контрольных (надзорных) мероприятий, проводимых в отношении объекта контроля исходя из его отнесения к соответствующей категории риска.
В ходе профилактических мероприятий также осуществляется сбор сведений, необходимых для отнесения объекта контроля к категории риска. Сотрудники Комитета ознакамливаются с условиями хранения архивных документов в организации, порядком комплектования ведомственного архива, обеспечением сохранности архивных документов. В процессе ознакомления осуществляется консультирование сотрудников организаций по вопросам необходимости соблюдения законодательства об архивном деле с целью предотвратить утрату архивных документов. Разъясняется порядок действий организации во избежание совершения наиболее типичных нарушений:

  • нарушения условий хранения документов;
  • отсутствие лиц, ответственных за архив;
  • отсутствие нормативных документов по организации делопроизводства
  • и архивного дела в проверяемых организациях;
  • наличие задолженностей по упорядочению документов постоянного хранения и по личному составу;
  • наличие задолженностей по передаче документов на государственное хранение по истечении сроков их ведомственного хранения.

Причиной указанных нарушений являются, как правило, недостаточный контроль со стороны руководства, отсутствие кадровых возможностей и финансовых средств, вследствие чего наблюдается отсутствие порядка в организации процесса работы ведомственных архивов
и работы по отбору архивных документов и их хранению.

В настоящее время продолжается работа с организациями по вопросу проведения профилактических визитов. Предложения о проведении профилактического визита направляются также организациям, в которых были зафиксированы утраты документов Архивного фонда Санкт-Петербурга (путем рассмотрения Актов об утрате документов
на заседаниях Центральной экспертно-проверочной комиссии Комитета). Также особое внимание уделяется организациям, у которых имеется задолженность по упорядочению и передаче на государственное хранение документов постоянного хранения и по упорядочению документов по личному составу.

Особую обеспокоенность вызывает наличие задолженностей по передаче документов на государственное хранение по истечении сроков их ведомственного хранения от организаций частной формы собственности.

Такие организации неохотно передают в государственные архивы управленческую, а особенно научно-техническую документацию, образовавшуюся в их деятельности до момента акционирования, хотя она является государственной собственностью. Это связано с тем, что со слов организаций – они используют документацию в практической деятельности. И этот факт является одной из проблем взаимоотношений государственных архивов с негосударственными организациями, в частности являющимися правопреемниками государственных организаций, учреждений и предприятий, поскольку организации затягивают, а в некоторых случаях даже пытаются избежать передачи архивных документов, несмотря на нормы, принятые в Федеральном законе № 125-ФЗ и в Положении о порядке учета архивных документов при приватизации государственного и муниципального имущества (утверждено приказом Росархива от 06.11.1996 и распоряжением Госкомимущества Российской Федерации от 22.10.1996 № 1131-р), устанавливающие невозможность приватизации документов, находящихся в государственной собственности. В ходе профилактического визита при необходимости также этот факт доводится до сведения организации.

Еще одной проблемой для обеспечения пополнения Архивного фонда Российской Федерации новыми архивными документами, которая наметилась в последние годы, является устойчивая тенденция к сокращению количества организаций негосударственной формы собственности, являющихся источниками комплектования государственных архивов.

По состоянию на 01.01.2018 в Списке источников состояла 401 негосударственная организация, в 2019 – 374, в 2020 – 367.в 2021 – 356 организаций. По состоянию на 17.08.2022 – 343. По сравнению с 2018 годом количество сократилось на 58 организаций, что составляет 14,5%. Причиной сокращения количества, кроме реорганизации, является также ликвидация ряда организаций. Несмотря на то, что организации частной формы собственности выводятся из Списка источников комплектования, в указанный Список вводятся и новые негосударственные организации, которые пополнят Архивный фонда Санкт-Петербурга. В качестве примера таких организаций можно привести ООО «Севзапинжтехнология». Это современная многопрофильная организация по комплексному проектированию инженерно-транспортной инфраструктуры Санкт-Петербурга и Северо-Западного региона России. Организация также осуществляла разработку проектной документации на строительство олимпийских объектов в Сочи, которая впоследствии поступит на государственное хранение в СПб ГКУ «Центральный государственный архив научно-технической документации
Санкт-Петербурга».

По итогу профилактического мероприятия составляется лист профилактической беседы «Сведения о результатах проведения (обязательного) профилактического визита». Форма листа разработана Комитетом самостоятельно.

Практика применения профилактических визитов только нарабатывается и число случаев использования такого механизма взаимодействия контрольно-надзорного органа с проверяемыми лицами будет расти.

Также в рамках осуществления контрольной (надзорной) деятельности предусматривается право контролируемых лиц на досудебное обжалование решений Комитета, действий (бездействия) его должностных лиц.

Возможность подачи жалоб организована через Портал государственных и муниципальных услуг. Работа с жалобами осуществляется в подсистеме досудебного обжалования государственной информационной системы «Типовое облачное решение по автоматизации контрольной (надзорной) деятельности».

В 2022 году жалобы не поступали.

Ввиду того, что профилактическая работа с контролируемыми лицами проводится из года в год, то её результатом является снижение числа нарушений обязательных требований.

Поскольку профилактика является приоритетным направлением, реализация вышеописанных мероприятий позволит существенно сократить количество нарушений и повысит эффективность регионального контроля.

Таким образом, планируется достижение основной цели контрольно-надзорной деятельности: обеспечить сохранность архивных документов, своевременность их упорядочения и передачи на государственное хранение, т.е. предотвратить нарушение закона, а не наказать за нарушение.

Предложение:

Учитывая ситуацию с частичной отменой проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий, предлагаем Федеральному архивному агентству рассмотреть возможность инициировать внесение изменений в статьи 45, 52 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» в части невозможности отказа контролируемых лиц от проведения профилактических визитов и сделать его обязательным для всех объектов контроля, независимо от желания проверяемого, установив периодичность проведения профилактических визитов в отношении каждого контролируемого лица – не менее одного раза в 5 лет. Это позволит охватить более широкий круг контролируемых лиц и тем самым снизить долю нарушений обязательных требований и повысить эффективность регионального контроля.

Печать Осуществление регионального государственного контроля за соблюдением законодательства об архивном деле на территории Санкт-Петербурга