null Об изменениях в законодательстве в сфере использования документов Архивного фонда Российской Федерации
1. Типовой административный регламент к МСЗУ «Организация исполнения государственными архивами запросов на получение архивных справок, архивных выписок и архивных копий, связанных с социальной защитой граждан, предусматривающей их пенсионное обеспечение, а также получение льгот и компенсаций в соответствии с законодательством Российской Федерации».
Известно, что в целях исполнения Указа Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» в части увеличения доли массовых социально значимых услуг (МСЗУ) Правительству Российской Федерации было поручено обеспечить к 1 января 2023 г. перевод в электронный формат МСЗУ и в срок до 1 января 2023 г разработать и обеспечить внедрение на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований типовых регламентов предоставления государственных и муниципальных МСЗУ в электронном формате. Сразу оговорюсь, что типовые регламенты, которые с 1 декабря формируются только в электронной форме при помощи Конструктора цифровых регламентов (КЦР), не являются директивным, а представляют собой методический документ, на основе которого должны быть разработаны регламенты МСЗУ в регионах.
Начиная с мая 2021 года и по настоящее время Росархив последовательно официальными письмами и на согласительных совещаниях разного уровня отстаивал перед Минцифрой и Минэкономики необходимость исключения из перечня массовых социально значимых услуг, приведенного в приказе Минцифры России от 18.11.2020 № 600, типовой государственной и муниципальной услуги «Информационное обеспечение физических и юридических лиц на основе документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов, предоставление архивных справок, архивных выписок и копий архивных документов». Позиция Росархива заключалось в том, что в данном изложении услуга является обобщением совокупности оказываемых региональными и муниципальными архивными учреждениями услуг в сфере архивного дела. Каждую из них архивные учреждения оказывают на основании действующих Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов, а не на основании административного регламента. Региональные и муниципальные органы исполнительной власти данные услуги по факту не оказывают (хотя, следует отметить, что некоторые регионы и муниципалитеты формально используют данную редакцию названия, подразумевая под ней только ответы на запросы). В определении Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" государственная услуга – это «услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления». В Перечень типовых государственных и муниципальных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, государственными учреждениями субъектов Российской Федерации и муниципальными учреждениями, а также органами местного самоуправления, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 18.09.2019 № 2113-р данная услуга была включена исключительно в целях обеспечения систематизации Казначейством России сведений, размещенных в государственных и муниципальных информационных системах. В течение 2021 года Росархив последовательно исключал из проектов постановлений Правительства, подготовленных Минцифры услугу 27 перечня типовых МСЗУ. В ходе проведенного Росархивом в 2021 г. анкетирования региональных органов исполнительной власти в сфере архивного дела было установлено, что из 85 субъектов Российской Федерации, принявших участие в анкетировании, услугу с названием «Информационное обеспечение физических и юридических лиц на основе документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов, предоставление архивных справок, архивных выписок и копий архивных документов» формально оказывает только 4 органа исполнительной власти в сфере архивного дела. Из 2336 (по состоянию на июль 2021 г.) муниципальных образований данная услуга оказывается в 98 образованиях. Ни в одном из субъектов Российской Федерации, на территории которого оказывается данная государственная и муниципальная услуга, количество случаев ее оказания за период 2020 года не достигло 100 тысяч. Хотя сейчас Минцифры считает МСЗУ услуги, обращение к которым превысило 40 000 в год!
Все эти обстоятельства подготовили решение руководства Росархива принять меры по наведению порядка с наименованием государственных услуг в сфере архивного дела и приведению их в соответствие с изменившейся нормативной базой и новыми требованиями времени. Было принято решение о внесении изменений в перечень типовых государственных и муниципальных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (утвержден распоряжением Правительства РФ от 18.09.2019 № 2113-р). Новые наименования услуг также внесены в положение о Росархиве (Указ Президента РФ от 22 июня 2016 г. № 293). Цель изменений: привести наименования государственных услуг, связанных с социальной защитой граждан, предусматривающих их пенсионное обеспечение, а также получение льгот и компенсаций в соответствие с Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», а также в соответствие с законодательством Российской Федерации в сфере архивного дела. По предложениям о внесении изменений в вышеназванные распоряжения правительства было запрошено мнение регионов. Откликнулись 70 субъектов Российской Федерации: 43 – за, 27 – предложили свои редакции и высказали замечания к проектам изменений. В ходе работы с заинтересованными ведомствами некоторые из этих замечаний были учтены.
По итогам этой работы Распоряжением Правительства РФ от 14 марта 2022 года № 491-р в распоряжение Правительства № 2113 было внесено новое наименование услуги: Организация исполнения государственными архивами запросов на получение архивных справок, архивных выписок и архивных копий, связанных с социальной защитой граждан, предусматривающей их пенсионное обеспечение, а также получение льгот и компенсаций в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Обращаем ваше внимание, что данные изменения лишь приводят в соответствие наименования услуг в сфере архивного дела с ч. 3 ст. 26 Федерального закона от 23.10.2004 №125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», в которой установлена, обязанность принимать к исполнению запросы «связанные с социальной защитой граждан, предусматривающей их пенсионное обеспечение, а также получение льгот и компенсаций в соответствии с законодательством Российской Федерации». То, что касается подготовки ответов на т.н. тематические запросы, то это не может считаться государственной услугой, т.к. является правом, а не обязанностью, закрепленном ч. 4 той же статьи закона, работа проводится на договорной основе и входит в понятие «платные информационные услуги». В соответствии с Порядком разработки и утверждения административных регламентов (Постанов.Прав. от 20.07.2021 № 1228) и планом-графиком, установленными Правительством, был разработан ТАР в форме методических рекомендаций, который необходимо было согласовать с Минэкономики и Минцифры. На данный момент согласования с Минэкономики завершено: ТАР соответствует критериям перевода государственных и муниципальных услуг в электронный формат, установленным Едиными требованиями по переводу МСЗУ в электронный формат (утверждены протоколом Прав. комиссии по цифровому развитию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности от 25 июня 2021 № 19). С Минцифры согласование продолжается.
С чем столкнулся Росархив при согласовании ТАР с Минцифры.
Минцифры по-прежнему не видит разницы между «государственной услугой» органа власти в сфере архивного дела и услугой архивного учреждения, которое не работает по административным регламентам, а в своей деятельности руководствуется Правилами. Своеобразно трактуя статью 24 Федерального закона «Об архивном деле…» Минцифры путает понятия «условия доступа» и «использование» архивных документов, организация которого описана в статье 26, которую министерство не замечает, но где речь как раз идет об услугах. Отсутствует у Минцифры и понимание, того что архивная система разделена на федеральный, региональный и муниципальные уровни и не представляет собой строгую вертикаль с Росархивом на вершине – отсюда многие ошибки и, в том числе, сложение всех оказанных в регионах услуг в одну цифру.
Минцифры настаивает, что услуга должна предоставляется только гражданам России. Но, в соответствии с действующим законодательством в области архивного дела указанная государственная услуга не может оказываться только гражданам Российской Федерации, т.к. в этом случае из сферы ее применения исключаются граждане стран СНГ и ряда иностранных государств, с которыми у Российской Федерации заключены соответствующие международные соглашения на обеспечение архивной информацией, связанной с социальной защитой, кроме того, имеют право на услугу и лица без гражданства (беженцы, временно перемещенные лица, «неграждане» и т.д.). В этой связи, предлагаемые Минцифры России, изменения ТАР вступают в противоречия с действующими нормами, установленными законодательством Российской Федерации.
Принципиальным является разногласие в части изложения раздела «Результат предоставления государственной услуги», где Минцифры требует указания органа власти в сфере архивного дела, как структуру оформляющую, заверяющую и выдающую архивные справки, копии и выписки. Но, орган исполнительной власти в сфере архивного дела, который является в соответствии с ТАР исполнителем услуги, лишь «организовывает» предоставление архивной информации, но не располагает ею. Орган исполнительной власти в сфере архивного дела не осуществляет хранение архивных документов. Следовательно, он не может провести поиск заявителю указанной информации и оформить ее виде архивной справки, архивной выписки и архивной копии. Данные документы могут быть подготовлены только архивными учреждениями. Именно подготовленные архивами юридически значимые документы (архивные справка, выписка, копия) требуются заявителю.
В отличие от органов власти, руководствующихся в своей деятельности административными регламентами, государственные архивы руководствуются Правилами организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, научных организациях, утвержденных приказом Росархива от 02.03.2020 № 24 (зарегистрирован Минюстом России 20.05.2020 № 58396; далее – Правила), регламентирующие исполнение запросов пользователей связанных с социальной защитой.
Кроме того, в зависимости от содержания запроса он может быть направлен для исполнения не только в архивные учреждения данного региона, но и потребовать обращения в архивы других субъектов Российской Федерации, федеральные или ведомственные архивы. Предоставлять (оформлять, заверять) архивные справки, выписки и копии, подготовленные архивами другого субъекта или ведомства, орган исполнительной власти в сфере архивного дела региона так же не уполномочен.
Пункт, предложенный Минцифры России, устанавливающий орган власти ответственным за выдачу архивных справок, выписок и копий вступает в противоречие с законодательством Российской Федерации в сфере архивного дела и дополнительно бюрократизирует данную процедуру, устанавливая для пользователя посредника в лице органа власти в сфере архивного дела региона. В указанной редакции подготовленные архивами документы вместо того, чтобы быть направленным гражданину снова обязаны вернуться в орган власти, который не имеет полномочий на его выдачу, поскольку не осуществляет хранение архивных документов.
Такая излишне забюрократизированная схема предоставления услуги увеличивает срок ее исполнения в два раза, так как кроме прохождения через орган власти, потребуется непосредственный поиск архивной информации и оформление архивных справок, выписок, копий в архиве в соответствии с Правилами.
Обязанность архивов предоставлять архивную информацию любым пользователям архивными документами, в том числе, иностранным гражданам и лицам без гражданства, также ставит под сомнение использование для ее оказания только ЕПГУ, учитывая то, что согласно ТАР государственная услуга может быть оказана не только в электронном виде.
Архивные справки, выписки и копии, как юридически значимые документы, имеют неограниченный срок действия. В случае использования ЕПГУ и подписании указанных документов электронной подписью срок их действия будет ограничен сроком действия этой подписи и возможностью ее признания и проверки в других государствах (например, СНГ), что существенно ухудшит качество услуги и может привести к необходимости повторных обращений гражданина в архив и, как следствие, его не удовлетворенностью предоставленной услугой.
Исходя из всего вышесказанного, Росархивом было принято решение временно отложить внесение в Постановление 2113 наименования аналогичной услуги для муниципальных архивов, т.к. в случае реализации сегодня этого решения ситуация может развиваться по еще более сложному сценарию в результате непродуманных до конца действий Минцифры. Это решение продиктовано также еще и планируемым переходом при оказании данной услуги государственными и муниципальными архивами на платформу ЕГИССО.
2. О ЕГИССО.
В связи с состоявшемся в 2022 г. внесением изменений в Федеральный закон от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» и Федеральный закон от 22 октября 2004 года № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» оказание данной услуги будет производится с 2023 г. с использованием Единой государственной информационной системы социального обеспечения. Изменения предусматривают исключение требования к гражданину при оформлении пенсий, льгот и компенсаций обращаться непосредственно в архивные учреждения за необходимой подтверждающей архивной информацией. Новыми законодательными нормами Органы Пенсионного фонда Российской Федерации обязываются вступать во взаимоотношения с архивами непосредственно при обращении к ним гражданина и получать информацию для его пенсионного обеспечения через личный кабинет ЕГИССО для последующего направления в Единую централизованную цифровую платформу в социальной сфере. Таким образом, данная услуга будет реализовываться в принципиально новой электронной форме, не завязанной на ЕПГУ. Порядок и состав сведений передаваемых архивами в систему установлен отдельным постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 2022 г. № 1376. В этом постановлении, которым вносятся изменения в Положение о ЕГИССО (утв. Пост. Прав. РФ от 16 августа 2021 № 1342), в пункт 9 «участники» вносится: е) государственные и муниципальные архивы при наличии у них соответствующих архивных документов, предоставляющие по запросу Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации сведения о гражданине, необходимые для его пенсионного обеспечения, с использованием Единой информационной системы. Раздел III дополняется пунктом 40(1) где перечислены виды сведений, которые должен предоставлять архив по запросу Фонда пенсионного и социального страхования РФ, и установлен срок исполнения таких запросов – 30 календарных дней. Изменения в закон и постановление вступают в силу с 1.07.2023. А это значит, что к этому сроку архивы должны уже быть готовы начать полноценную работу в личных кабинетах системы. Работы по разработке, наладке и подключению к личным кабинетам архивов в ЕГИССО проводятся в соответствии с утвержденным 22 июля 2022 года Планом мероприятий. На ноябрь-декабрь планируется опытная эксплуатация механизмов электронного взаимодействия в ряде государственных и муниципальных архивов, которые предстоит определить, назначение уполномоченных лиц для регистрации ЕСИА и получения УКЭП для работы в личных кабинетах архивов, запланировано обучение, разработка и утверждение атрибутивного состава сведений для размещения в личном кабинете. Обеспечение доступа к кабинетам всех госудраственных и муниципальных архивов должно начаться с февраля 2023. Сдача в промышленную эксплуатацию стартует в мае 2023. Всего в этом плане 21 пункт.
Отвечаю на волнующий вопрос о межведомственном взаимодействии через СМЭВ и работой с ЕГИССО. Работа с ЕГИССО для архивов не будет рассматриваться как результат межведомственного взаимодействия, т.к. изменения в статью 6.11 Федерального закона от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» выводят архивы в отдельную категорию - «иные участники», которые не подпадают под действие части 1.1 данной статьи (о межведомственном взаимодействии, СМЭВ) и обособлены в части 1.2. То есть архивы являются участниками, но не поставщиками информации, осуществляющими взаимодействие через СМЭВ, со всеми вытекающими правовыми последствиями.
3. Еще одним дискуссионным вопросом в области использования архивных документов стала возможность оказания платных услуг муниципальными архивами. Действительно, согласно Правилам организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда муниципальные архивы, в том числе являющиеся структурным подразделением органа местного самоуправления, в случае исполнения ими тематических запросов и заказов на копирование архивных документов, заключают договор и взымают плату за оказанные услуги (пп.46.7 и 47.3). Данные пункты с момента выхода Правил вызвали много споров и обращений в Росархив по поводу их применения на практике.
Из всего объема Архивного фонда Российской Федерации, который составляет почти 560 миллионов архивных дел, в муниципальных архивах находится 81,5 миллионов единиц хранения, из них более 205 тысяч – особо ценные. Это значительный и по большей части недооцененный объем информации, использование которой нельзя оставлять без четкой и понятной регламентации, в том числе, и в части платных услуг. В ходе проведенного в прошлом году анкетирования выяснилось, что по состоянию на июль 2021 г. на 2416 муниципалитетов Российской Федерации, где должны быть созданы архивы, их всего – 2336, из них только 321 являются казенными или бюджетными учреждениями, остальные – структурные подразделения органов местного самоуправления. Платные услуги оказываются: исполнение тематических запросов – 113 архивов, копирование архивных документов – 112. Объяснения казенных и бюджетных архивных учреждений по поводу непредставления платных услуг можно свести к следующему: незначительное количество тематических запросов и заказов на копирование, с одновременной загрузкой по исполнению социально-правовых запросов и обращений органов власти, недостаток кадров и низкая техническая оснащенность приводят к невозможности оказания платных услуг, а следовательно, к отсутствию необходимости разработки нормативных документов, регламентирующих их предоставление. Большая часть архивов муниципального уровня, будучи структурными подразделениями органа местного самоуправления, сослалась на ч. 3 ст. 15 и ч. 4 ст. 26 Федерального закона № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», в которых архивы – структурные подразделения органов местного самоуправления выведены из под оказания платных архивных услуг, а также указали на противоречие вышеназванных пунктов Правил федеральным законам, регулирующим деятельность местного самоуправления и оказание муниципальных услуг. При этом муниципальными архивами за 2019 год исполнено более 589 тысяч тематических запросов, а за 2020 – 476 тысяч. В среднем, в зависимости от региона, на муниципальный архив приходится от 100 до 1000 тематических запросов в год. В 99% муниципальных архивов осуществляется копирование архивных документов на собственном копировальном оборудовании, 107 – имеют возможность предоставить такое оборудование пользователю в аренду, возможность копировать самостоятельно собственными техническими средствами пользователю предоставлена в 382. Цифры говорят сами за себя: муниципальные архивы оказывают платные услуги, но делают это в подавляющем большинстве случаев на безвозмездной основе для пользователя, за счет муниципального бюджета!
Позиция Росархива в вопросе оказания платных услуг муниципальными архивами базируется на действующей нормативно-правовой базе и исходит, прежде всего, из того, что оказание архивами платных услуг в силу ч. 4 ст. 26 Федерального закона № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» является их правом, а не обязанностью.
Сначала скажу о муниципальных казенных и бюджетных архивах. Если муниципальный архив (казенное или бюджетное учреждение) не может оказывать платных услуг, то он имеет полное право какие-то из них (например, ответы на тематические запросы) не исполнять. При этом следует иметь ввиду, что если он оказывает платные информационные услуги в принципе, а также работы предполагающие заключение договора, то в этом случае муниципальный архив должен соблюдать условия оказания таких услуг, изложенные в Правилах (платность, заключение договора, наличие утвержденного перечня платных услуг с обоснованием цены, и пр.). Кроме того, при оказании платных договорных работ архиву следует исходить из того, что при отсутствии финансовых, технических, кадровых возможностей архив, как одна из договаривающихся сторон вправе не заключать договор возмездного оказания услуг, за исключением трех случаев. Так, положениями «Порядка использования архивных документов в государственных и муниципальных архивах Российской Федерации» зафиксировано право пользователя на платное:
- копирование архивных документов минимум двумя возможными вариантами;
- копирование во внеочередном порядке и сверх установленной нормы;
- выдачу большего числа архивных дел в читальный зал пользователю сверх установленного количества.
Что касается муниципальных архивов - структурных подразделений органов местного самоуправления в отношении платных услуг (таких подавляющее большинство), то, как вы знаете, мы запрашивали позицию регионов по данному вопросу. 64 региона ответили, две трети высказались за исключение позиций о возможности оказания возмездных услуг архивами-структурными подразделениями органов местного самоуправления. Это мнение было услышано Росархивом и принято решение о внесении соответствующих изменений в Правила. Сейчас эти изменения проходят общественное обсуждения на официальном сайте www.regulation.gov.ru (ID проекта 01/02/08-22/00130953) и по нашим расчетам в конце года будут внесены в Правила. В этой связи возможно внесение изменений и в Порядок использования.
4. Запросы о рассекречивании.
В «Правилах организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, научных организациях» 2020 года появилась новация – запрос о рассекречивании. Этот вид запроса должен был там появиться раньше, т.к. порядок работы с ним изложен в статье 15 закона «О государственной тайне»: «Органы государственной власти, предприятия, учреждения, организации, в том числе государственные архивы, получившие такой запрос, обязаны в течение трех месяцев рассмотреть его и дать мотивированный ответ по существу запроса. Если они не правомочны решить вопрос о рассекречивании запрашиваемых сведений, то запрос в месячный срок с момента его поступления передается в орган государственной власти, наделенный такими полномочиями, либо в межведомственную комиссию по защите государственной тайны, о чем уведомляются граждане, предприятия, учреждения, организации и органы государственной власти Российской Федерации, подавшие запрос».
Хотел бы сказать о некоторых особенностях работы с такими запросами.
Ответом архива на запрос о рассекречивании является уведомление заявителя о направлении его запроса в государственный орган или межведомственную комиссию, уполномоченные на рассекречивание. На это у архива есть месяц. Если архивное учреждение уполномочено на рассекречивание, то в соответствии со статьей 15 Закона Российской Федерации от 21.07.1993 № 5485-1 (ред. от 04.08.2022) "О государственной тайне" оно должно в трехмесячный срок вынести решение и уведомить о нем заявителя. Документ считается рассекреченным только после внесения изменений в учетную документацию архива. На данную работу в соответствии с Правилами (Приказ Росархива от 02.03.2020 № 24 "Об утверждении Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, научных организациях" (Зарегистрировано в Минюсте России 20.05.2020 N 58396)) установлен предельный срок. На внесение изменений в учетную документацию на основании акта в течении 3 месяцев после получения решения о рассекречивании (п. 54.5), проставление штампа на первичных средствах хранения, производится только после внесения изменений в учетную документацию, и тоже в течении 3 месяцев (п.53.2).
Хотелось бы отметить, что, в связи с изменениями в нормативной правовой базе в сфере организации рассекречивания архивных документов, в том числе, вступлением в силу решения Межведомственной комиссии по защите государственной тайны от 12.10.2021 г. № 417, а также на основании пункта 9 Положения о Федеральном архивном агентстве (утверждено Указом Президента Российской Федерации от 22.06.2016 г. № 293), Росархив не уполномочен на организацию рассекречивания архивных дел и документов, находящихся на хранении в государственных архивах субъектов Российской Федерации.
Всю необходимую справочную информацию о рассекречивании архивных дел и документов в федеральных государственных архивах можно найти в «Базе данных рассекреченных дел и документов федеральных государственных архивов» или получить при непосредственном обращении в соответствующее архивное учреждение.