null Архивная служба Мурманской области. Опыт реформы регионального государственного контроля
(1 слайд) Приступая к разработке нормативных документов, регулирующих осуществление регионального государственного контроля в сфере архивного дела в соответствии с 248-ФЗ, мы ставили 2 основные задачи:
Во-первых: сохранить уровень эффективности контрольной работы, которого удалось достичь при реализации 294-ФЗ.
Несмотря на небольшое количество плановых проверок (не более 5 в год) в рамках 294-ФЗ нам удалось превратить контрольную работу в эффективный инструмент для улучшения условий хранения и ликвидации задолженностей по упорядочению и передаче документов в архивы. Целевой установкой при проведении контрольных мероприятий для нас было не наказать, а помочь организации решить проблемы, с которыми не удалось справиться самостоятельно. Cроки исполнения предписаний, которые в обязательном порядке согласовывались с исполнителями, позволяли реализовывать как финансово-затратные мероприятия, так и объемные работы, связанные с описанием дел, обеспечивая их 100% исполнение.
Во-вторых: соотнести имеющиеся кадровые ресурсы с задачами, которые ставит нам 248-ФЗ. Именно на это нас ориентирует ст. 23 закона, в соответствии с которой общее количество профилактических мероприятий и контрольных мероприятий по отношению к объектам контроля всех категорий риска должно соответствовать имеющимся материальным, финансовым и кадровым ресурсам контрольного органа.
Архивное дело в структуре Министерства культуры курируют 2 специалиста, они же осуществляют региональный госконтроль в сфере архивного дела. Поэтому для нас было крайне важно выстроить систему контроля таким образом, чтобы не снижая эффективности контрольных мероприятий, минимизировать трудовые затраты на их проведение.
(2 слайд) В утвержденном Перечне объектов контроля значится 577 юридических лиц: государственные и муниципальные архивы Мурманской области, их источники комплектования.
В числе источников комплектования в Перечень включены органы власти Мурманской области, органы местного самоуправления и федеральные организации, в том числе территориальные органы (3 слайд).
В отношении федеральных организаций позиция Росархива иная: контроль со стороны уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации возможен только в случае, если между ними подписано соглашение о приеме и хранении архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности тероргана или федеральной организации, в котором имеется соответствующий пункт.
На наш взгляд, реализовать это на практике будет достаточно сложно, поскольку ни одна организация не захочет закрепления в соглашении права на проведение в отношении нее контрольных мероприятий.
Мы не злоупотребляем проверками федеральных организаций. За последние 5 лет проверены только 3: Мурманский государственный технический университет (2016 г.), Управление Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области (2018 г.) и ФГБНУ «Мурманская сельскохозяйственная опытная станция» (2019 г.). Благодаря проверкам во всех трех организациях удалось улучшить условия хранения документов, ликвидировать задолженности по упорядочению и передаче дел на хранение. И за это время только Управление Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области попыталось оспорить наше право на проведение плановой проверки. Областная прокуратура поддержала наше право на проведение проверки тероргана как источника комплектования государственного архива. Надеемся сохранить эту поддержку и впредь.
Насколько важно для нас минимизировать трудовые затраты при применении риск-ориентированного подхода показала разработка критериев для категорирования объектов контроля.
(4 слайд) Первоначально мы рассматривали балльную систему при определении категории риска. К этому подталкивал успешный опыт применения риск-ориентированного подхода, уже несколько лет используемого нашими коллегами из Свердловской области. Балльная система была разработана на основе анализа наиболее часто выявляемых нарушений в ходе проведения проверок и результатов ежегодных паспортизаций архивов организаций. Поскольку критерии должны были применяться при проверках и архивных учреждений, и источников комплектования, их Перечень был развернутым и включал 14 основных критериев.
(5 слайд) Помимо наиболее очевидных критериев, связанных с наличием особо ценных и уникальных документов, наличием задолженности по упорядочению и передаче на хранение, мы ввели критерии, отражающие отсутствие оборудованных хранилищ в источниках комплектования, отсутствие согласованной ЭПК номенклатуры дел, уничтожение документов ранее установленных сроков хранения, необоснованный отказ в выдаче архивных справок, нарушение установленных сроков исполнения запросов, чтобы критерии охватывали все основные направления работы: обеспечение сохранности документов, формирование Архивного фонда и использование.
Применение этой системы критериев позволяло получить объективную картину по каждому архиву и организации. Но, оценив временные затраты на расчет баллов по каждому архиву и источнику комплектования и ежегодный пересчет на основе мониторинга, мы от нее отказались.
Несмотря на то, что п. 6 ст. 25 248-ФЗ дает возможность установить иную периодичность проведения плановых контрольных мероприятий в отношении объектов контроля, отнесенных к определенным категориям риска, наш Минюст настаивал на сохранении периодичности проверок в отношении объектов контроля средней и умеренной категории риска, заявленной в 248-ФЗ - не менее одного контрольного мероприятия в шесть лет и не более одного контрольного мероприятия в три года.
Эта периодичность устраивала нас в отношении проверок муниципальных архивов. Мы и раньше старались проводить комплексные проверки районных и городских архивов не реже 1 раза в 5 лет. Этот срок, на наш взгляд, оптимален, поскольку за 5 лет успевают накапливаться проблемы, которые не всегда видны даже опытным сотрудникам. Эта периодичность устраивает нас и в отношении государственных архивов. Ранее мы не включали государственные архивы в план проведения проверок, согласуемый прокуратурой, поскольку проверяли их ежегодно в рамках ведомственного контроля по отдельным направлениям работы. Теперь будем включать в план проверок, оставляя за собой право, как и прежде, проводить тематические проверки в рамках ведомственного контроля.
Но практически нерешаемой проблемой становилась организация проверок источников комплектования, в случае отнесения их к умеренной категории риска, поскольку мы должны были бы проводить не менее 90 проверок в год. Это было не по силам, и во многом обессмыслило бы проводимую контрольную работу, поскольку 90% организаций, которые мы должны были бы проверить в течение года, не нуждались в проведении проверок.
(6 слайд) Единственным выходом в этой ситуации стало отнесение организаций – источников комплектования к категории низкого риска. А для того, чтобы включать организации – источники комплектования в план проверок, мы ежегодно будем пересматривать и утверждать приказом Министерства категории риска для проблемных организаций с учетом утвержденных индикаторов риска и итогов ежегодной паспортизации организаций – источников комплектования.
(7 слайд) Индикаторов риска нарушения обязательных требований у нас 3, они объективны, понятны для организаций и дают нам возможность пересматривать категории риска без детального анализа.
При определении ключевых показателей мы учли рекомендации Росархива и расширили их Перечень.
(8 слайд) Ранее паспорт ключевого показателя был утвержден только на один показатель: доля устраненных нарушений обязательных требований законодательства Российской Федерации, Мурманской области и иных нормативных правовых актов в сфере архивного дела, выявленных в ходе контрольных мероприятий.
(9 слайд) В Положении о региональном государственном контроле утверждены 2 ключевых показателя.
(10 слайд) А показатель, значившийся ранее ключевым, отнесен к индикативным группы Б.
Одним из основных направлений реформы контрольно-надзорной деятельности стало приоритетное внедрение в работу контрольно-надзорных органов профилактических мероприятий. Мы и раньше утверждали программы профилактики нарушения обязательных требований, однако относились к ним скорее как к обязательной необходимости, не ожидая особого эффекта от их реализации.
А в нынешних условиях профилактическая работа становится чуть ли не основным содержанием контрольно-надзорной деятельности. И главная задача для нас сегодня - постараться избежать формализованного подхода при проведении профилактических мероприятий, при внедрении новых для нас форм профилактики - предостережения и профилактического визита.
Памятуя об удачном опыте наших сибирских коллег по объявлению предостережений органам исполнительной власти, благодаря чему им удалось полностью ликвидировать задолженность по описанию, мы попробуем внедрить эту практику для начала в отношении органов местного самоуправления, а затем, в случае достижения эффекта, распространим ее на другие источники комплектования. Для органов исполнительной власти области эта мера излишняя, поскольку благодаря работе отдела формирования Архивного фонда областного архива задолженностей по упорядочению документов в органах власти региона нет.
Проведение обязательных профилактических визитов предусмотрено в отношении контролируемых лиц, приступающих к осуществлению деятельности в определенной сфере. В нашем случае – в отношении организаций, включаемых в списки организаций – источников комплектования государственных и муниципальных архивов.
Ежегодно в сводный список Мурманской области включаются от 20 до 30 новых источников. И для 2-х специалистов Министерства, обеспечивающих региональный госконтроль в сфере архивного дела, это становится серьезной дополнительной нагрузкой, требующей больших временных затрат, поскольку проведение каждого профилактического визита требует издания решения о его проведении, направления уведомления в организацию, внесения сведений в ЕРКНМ.
Мы продумывали разные подходы к организации этой работы. Как вариант рассматривали проведение профилактических визитов в режиме ВКС сразу для нескольких вновь включенных источников. Например, для вновь созданных органов исполнительной власти региона либо для новых источников комплектования на территории одного муниципального образования.
Но все-таки, на наш взгляд, живой выход в организацию с возможностью на месте оценить условия хранения документов и на месте же дать предложения по улучшению условий хранения с учетом имеющихся возможностей, дал бы гораздо больший эффект по профилактике рисков утраты документов Архивного фонда.
И поэтому в планах у нас проработка вопроса о проведении аттестации специалистов архивных учреждений, для того чтобы у нас была возможность привлекать их для проведения профилактических визитов. Кураторы организаций из государственных и муниципальных архивов в обязательном порядке посещают вновь включенные источники комплектования, разъясняя сроки упорядочения и передачи документов в архив, условия, которые должна обеспечить организация для хранения дел, порядок взаимодействия с архивом. И если нам удастся решить вопрос с аттестацией, они будут делать это в рамках профилактических визитов.
В первом полугодии 2021 г. мы провели все 5 плановых проверок, но на переходный 2022 г. решили отказаться от их проведения, для того чтобы у нас была возможность в полном объеме освоить функционал ЕРКНМ. Мы не поторопились с утверждением положения о региональном государственном контроле и смогли учесть при его разработке рекомендации Росархива, прозвучавшие на декабрьском совещании прошлого года, оперативно внеся изменения в Положение, которое в тот момент проходило согласование.
Но несмотря на наличие утвержденного положения и всех необходимых документов, регулирующих проведение контрольных и профилактических мероприятий, пока мы только в начале пути по реформированию системы регионального государственного контроля, пока мы только учимся работать в новых условиях. И насколько нам удалось справиться с поставленной задачей – обеспечить эффективность проведения контрольных и профилактических мероприятий - будет понятно в ближайшие 3 года.
(11 слайд).