null Актуальные проблемы и задачи организации комплектования государственных и муниципальных архивов: результаты комплексного исследования
2. В соответствии с Планом НИОКР, выполняемых на основе государственного задания Федерального архивного агентства, в 2022–2023 гг. ВНИИДАД осуществлял подготовку научного доклада «Теория и методика экспертизы ценности документов и комплектования архивов в современных условиях».
3. Целью работы было представить основные тенденции эволюции принципов, методов, критериев экспертизы ценности документов и организации комплектования государственных и муниципальных архивов РФ в 1991–2021 гг., а также предложения по перспективным направлениям развития в этой сфере.
На первом этапе работы был осуществлен анализ основных направлений развития нормативно-правовой базы, методического обеспечения и научно-теоретических исследований в области экспертизы ценности и комплектования архивов в России и за рубежом в период 1991–2021 гг.
4. Первая часть Научного доклада, подготовленная в 2022 г., объемом 258 стр., включает следующие разделы:
Раздел 1. Нормативно-правовые основы экспертизы ценности документов и комплектования государственных и муниципальных архивов
Раздел 2. Развитие экспертизы ценности и комплектования государственных и муниципальных архивов аудиовизуальными документами (АВД) в 1990-е–2020-е гг.
Раздел 3. Развитие экспертизы ценности и комплектования государственных и муниципальных архивов научно-технической документацией (НТД) в 1990-е–2020-е гг.
Раздел 4. Развитие экспертизы ценности и комплектования государственных и муниципальных архивов электронными документами (ЭД) в 1990-е–2020-е гг.
Раздел 5. Теория и методика экспертизы ценности и комплектования архивов за рубежом
5. Во второй части Научного доклада представлен анализ практических аспектов организации и проведения экспертизы ценности документов и комплектования архивов, основанный на материалах анкетирования и непосредственного посещения архивов; сформулированы обобщающие выводы, предложения по перспективным направлениям развития теории и практики экспертизы ценности документов и комплектования российских архивов, включая конкретные предложения по внесению изменений в нормативные правовые акты, созданию информационных систем и разработке методического обеспечения этого направления архивной деятельности.
6. По результатам проведенного ВНИИДАД анкетирования и посещения архивов получены данные от следующих респондентов:
85 органов управления архивным делом в субъектах РФ, 135 государственных архивов субъектов РФ, 9 федеральных государственных архивов (ГА РФ, РГАЭ, РГАЛИ, РГАНТД, РГАНИ, РГАКФД, РГАФД, РГА в г. Самаре, РГИА ДВ).
Выражаем признательность за участие в анкетировании!
Авторы исследования также непосредственно посетили ряд государственных архивов субъектов Российской Федерации и федеральных государственных архивов.
7. Были проведены два круглых стола по вопросам комплектования:
25 апреля 2023 г. – КС «Источники комплектования государственных и муниципальных архивов: нормативно-правовые основы взаимодействия, методические решения и практика работы» (более 40 участников).
5 сентября 2023 г. – КС «Использование информационных систем при комплектовании архивов и экспертизе ценности документов» (более 30 участников).
8. Пристальное внимание сфере комплектования архивов обусловлено тем фактом, что объем АФ РФ ежегодно возрастает примерно на 1,7 млн. ед. хр. При этом важно обеспечить репрезентативность этого огромного массива документов, отражающих современный период отечественной истории.
Вместе с тем, анализ практических аспектов комплектования архивов в настоящее время выявил ряд проблемных вопросов, для решения которых необходим комплекс мероприятий, включающих научно-теоретические исследования и обоснования, совершенствование нормативно-правовой базы, проработку методических и организационных аспектов комплектования архивов.
Авторами научного доклада выделены следующие взаимосвязанные аспекты в сфере комплектования архивов: определение источников комплектования; формирование и ведение списков источников комплектования; организация взаимодействия с организациями и гражданами; применение различных форм выборочного приема; проведение экспертизы ценности с использованием перечней документов с указанием сроков хранения и иных нормативных актов, с привлечением экспертов; использование информационных систем и новейших информационных технологий.
Аналитические и статистические материалы, приведенные в научном докладе, базируются на широком практическом материале, изученном ВНИИДАД.
Нормативно-правовое регулирование является системообразующим фактором, определяющим основные принципы комплексного и всестороннего формирования Архивного фонда Российской Федерации. Положения нормативных правовых актов раскрываются в методических рекомендациях, которые нуждаются в постоянной актуализации.
9. На качество и эффективность деятельности архивов по комплектованию оказывает влияние также комплекс факторов организационного характера, недостаточный уровень финансирования, кадрового и технико-технологического обеспечения. В частности, внимание к этому ответственному направлению деятельности со стороны руководящих органов зависит, в том числе, от того, к чьему ведению относится архивная сфера в том или ином регионе страны. Проведенное исследование показало, что только 38 из 85 (т.е. 44,7 %) органов управления архивным делом являются самостоятельными. В других субъектах Российской Федерации управление архивным делом обеспечивается структурными подразделениями органов исполнительной власти, наделенных более широкими функциями (в сфере культуры, юстиции, записи актов гражданского состояния). Штатная численность органов управления (самостоятельных или в виде структурных подразделений) в большинстве случаев (67,05%) не превышает 5–10 человек и только в 9 субъектах Российской Федерации (10,6%) составляет более 15 человек.
В таких условиях и в принципе с учетом федеративного устройства России очевидна необходимость разработки общегосударственных решений, типовых методик и форм соответствующих документов, а также создание профильных государственных информационных систем и справочных интернет-ресурсов для обеспечения качественного формирования АФ РФ в целом и на уровне каждого региона в отдельности.
10. В сфере формирования списков источников комплектования архивов наблюдается тенденция к сокращению количества организаций, включенных в списки.
По состоянию на 01.12.2021 в списках организаций - источников комплектования государственных и муниципальных архивов управленческой документацией состояло 87 882 организации. По сравнению с данными предыдущей паспортизации, проведенной в 2018 г., количество организаций - источников комплектования государственных и муниципальных архивов управленческой документацией в целом по Российской Федерации сократилось на 1712 организации или на 1,9%.
Эта тенденция достаточно устойчивая. Так, на 01.12.2000 количество источников комплектования было 123 263, то есть по состоянию на 01.12.2021 их количество уменьшилось на 28,7%.
Данные анализа, проводимого в рамках отдельных федеральных округов, подтверждают эту динамику. Так, в Центральном федеральном округе количество организаций, исключенных из списков источников комплектования государственных и муниципальных архивов за 2018–2022 гг., в 2,4 раза превысило количество источников, поставленных на учет.
Основной проблемой при этом остается организация взаимодействия с негосударственными организациями, однако отмечается и отсутствие в списках целого ряда действующих государственных и муниципальных организаций, отсутствие системности их представления в списках, что создает риски недостаточной репрезентативности поступающих в состав АФ РФ комплексов документов.
11. Напомним, что в новые Правила 2023 г. включен пункт об обязательности отнесения всех государственных и муниципальных организаций к спискам источников комплектования в форме полного или выборочного (группового, повидового) приема документов.
Соответствующие изменения должны быть внесены и в Правила 2020 г., необходима также актуализация методики по составлению и ведению списков источников комплектования.
12. В результате исследования выявлены также следующие факты:
- не все архивы ведут списки источников комплектования;
- организации и граждане (источники разового приема) далеко не всегда включаются в списки источников комплектования;
- списки обновляются недостаточно оперативно
Это позволяет сделать вывод о недостаточной эффективности традиционного подхода к ведению списков источников комплектования, который, очевидно, требует пересмотра. В качестве предложения обозначена целесообразность создания единой информационной системы (реестра) по источникам комплектования архивов на общероссийском уровне. Это позволит, в том числе, собирать и анализировать статистические данные по количеству и составу источников комплектования в рамках отдельных регионов, федеральных округов и всей страны. В таком случае стало бы возможным упразднить требование о ведении списков в бумажном виде, но прописать порядок включения сведений об источниках комплектования архивов в систему.
13. Исследование показало также, что в списках источников комплектования архивов недостаточно комплексно и равномерно отражены отрасли экономики и сферы деятельности организаций, действующих на территории Российской Федерации.
При формировании списков недостаточно учитывается региональная специфика. Соответственно, регионы, что называется «теряют лицо», а состав формируемых у них фондов не отражает особенности социально-экономического, научно-культурного, этнического развития регионов.
Считаем целесообразным использование данных Росстата для планирования работы архивов по формированию списков потенциальных источников комплектования и налаживанию взаимодействия с организациями определенных сфер деятельности, наиболее ярко представленных в регионе, в целях включения их в списки источников комплектования.
Конечно, эти данные можно оценивать только как ориентировочные с учетом следующих факторов:
- При подсчете процентов, представленных в таблицах выше, Росстат учитывал только социально-экономические показатели, в то время как в списках источников комплектования архивов широко представлены также организации сферы культуры, науки, образования, спорта, судебной системы, органов власти и др. Таким образом, прямые параллели при определении пропорций недопустимы. Однако не должно быть и так, чтобы в архивах сельскохозяйственных регионов страны были недостаточно представлены организации сферы животноводства и растениеводства, а в архивах богатых природными ресурсами регионов – организации сферы добычи полезных ископаемых;
- Не всегда является оправданной оценка репрезентативности списков источников комплектования на основе численных показателей количества организаций того или иного профиля в списке. Масштаб деятельности организаций может быть разным, так же как и качество документирования и организации хранения документов в организации. Необходима комплексная оценка видового состава, тематики, качества оформления и количества документов, образующихся в деятельности организаций, для принятия решений о формах приема, о целесообразности включения в списки других аналогичных организаций, действующих в той или иной сфере;
- Организации могут быть незначительно представлены в экономике региона, но при этом применять инновационные методы в своей деятельности, решать уникальные задачи и развивать отдельные направления деятельности (например, оленеводство, растениеводство в условиях крайнего севера, добыча определенного вида полезных ископаемых и др.).
14. Организации некоторых направлений деятельности оказались непредставленными в списках источников комплектования целого ряда архивов.
Среди них выделяются относительно новые и неравномерно представленные в регионах направления деятельности (например, информационные технологии), которые, очевидно, еще не были включены в сферу комплектования архивов (в том числе по причине распространения на образующиеся в их деятельности документы законодательства об интеллектуальной собственности, преобладания негосударственных организаций в этой области и др.). Но при этом в списках зачастую отсутствуют и вполне традиционные, при этом общественно значимые сферы – наука, образование, культура и искусство, здравоохранение. Такие лакуны недопустимы при отсутствии достаточных обоснований со стороны архивов (например, узкий профиль комплектования, наличие в регионе специализированных архивов и т.д.).
15. Исследование позволило сделать общий вывод о неравномерности формирования АФ РФ в целом и представленности в нем различных регионов страны.
Это свидетельствует, в первую очередь, о необходимости актуализации общеотраслевых методических разработок, на основании которых может быть реализован комплексный подход к формированию списков источников комплектования. Разработка методических рекомендаций по комплектованию запланирована на следующий 2025 г.
Представляется возможным скорректировать образовавшийся дисбаланс за счет более тщательного подхода к планированию деятельности по комплектованию архивов. Конечно, такое планирование не может быть жестким с учетом целого ряда факторов.
Одним из наиболее острых остается вопрос о формах собственности на архивные документы, поскольку он не позволяет осуществлять эффективное взаимодействие с коммерческими организациями, а также зачастую противоречит территориальному принципу комплектования архивов, который, несомненно, удобен.
16. В связи с этим внесены предложения о внесении изменений в законодательство, с тем чтобы к источникам в обязательном порядке относились не только государственные и муниципальные организации, но и организации, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в совокупности превышает 25 % (по аналогии с ФЗ Об аудиторской деятельности, в соответствии с которым такие организации признаются общественно значимыми).
Актуально также развитие методики по взаимодействию с гражданами и организациями негосударственной формы собственности.
17. В части применения выборочного приема документов, исследование позволило раскрыть категории организаций, к которым наиболее часто применяется выборочный групповой или повидовой прием, определены соответствующие виды документов, подлежащие отбору. Вопросы применения различных форм выборочного приема и их сочетания подлежат более подробному раскрытию в рамках методических рекомендаций, в том числе с учетом новой нормы Правил 2023 г.
18. Проанализирована нормативная база проведения экспертизы ценности документов.
Она была, как вы знаете, значительно обновлена в последнее время, благодаря, в первую очередь усилиям Росархива в этом направлении. Формирование ведомственных перечней продолжается, в т.ч. у ведомств, которые никогда не имели своего перечня.
Вместе с тем сделан вывод о значимости работы по постоянной актуализации системы типовых и ведомственных перечней. По заданию Росархива ВНИИДАД сейчас готовит предложения по внесению изменений в действующий Перечень 2019 г.
Представляется важной задача по расширению типового блока статей.
Очевидна необходимость также по сохранению информационной основы для принятия решений о сроках хранения документов, виды которых уже не входят в современные системы документации и предлагается создать специальный информационный ресурс для этого, где можно размещать отмененные перечни и иные нормативные правовые акты.
19. Несомненно целесообразной видится разработка Информационной системы (ИС) «Реестр видов документов» позволит объединить нормативные требования, определяющие видовой состав образующихся документов и сроки их хранения, создать основу для их гармонизации, а также своевременной актуализации.
Реестровая модель удобная для использования и может включать дополнительный функционал (формирование различных выборок, автоматическое составление проектов номенклатур дел, описей и др.)
20. ВНИИДАД уже подготовил концепцию создания ИС, требования и порядок создания и развития ИС. Работа по ее формированию начнется после внесения соответствующих изменений в законодательство.
21. Даны также определенные выводы о практическом применении существующих критериев экспертизы ценности документов. Дан ряд предложений в этой области, в частности, формирование баз независимых экспертов и выработка системы поощрений за участие в экспертизе ценности документов, что может выражаться, в частности, в начислении баллов, которые могут потом учитываться при использовании платных ресурсов архива.
22. Проанализированы состояние и перспективы информатизации сферы комплектования архивов.
Установлено, что более 43 % архивов уже использую информационные системы в деятельности по комплектованию.
Охарактеризованы такие достижения в этой сфере, как:
- создание ГИС «Платформа ЦХЭД»;
- подготовка Научного доклада по применению AI;
- разработка Концепции создания ИС «Реестр видов документов», требований и порядка создания и развития ИС.
23. В условиях широкого распространения электронных документов в качестве перспективных обозначены следующие задачи:
- уменьшение сроков временного хранения электронных документов в организациях до их передачи на постоянное хранение;
- утверждение Перечня видов управленческих документов, относящихся к составу Архивного фонда Российской Федерации, хранение которых осуществляется исключительно на бумажном носителе;
- утверждение Порядка приема электронных архивных документов на хранение в государственные и муниципальные архивы;
- внедрение ГОСТ Р 7.0.109-2024 «Информация и документация. Управление документами. Логическая структура, состав метаданных документов и требования к их содержанию»;
- применение информационных технологий, включая технологии BigData и искусственный интеллект, для проведения экспертизы ценности электронных документов с учетом поглощенности информации, в целях минимизации дублирования, повторяемости сведений в документах;
- разработка эффективных методик отбора электронных документов на хранение с учетом широкого применения новейших информационных технологий.
24. В заключение следует еще раз подчеркнуть значимость проводимой архивами России работы по комплектованию, в ходе которой обеспечивается постоянное пополнение АФ РФ, а также необходимость создания всех условий для обеспечения репрезентативности формируемой источниковой базы для будущих исследователей.
Спасибо за внимание!