null Взаимодействие Министерства культуры Республики Карелия с органами исполнительной власти Республики Карелия и органами местного самоуправления муниципальных образований по вопросам реализации единой политики в сфере архивного дела
Республика Карелия была одним из первых регионов, в которых произошла реорганизация архивной службы.
В 2004 году Архивное управление Республики Карелия (со штатной численностью в 6 человек) было упразднено Указом Главы Республики Карелия от 26 июня 2004 года № 57 с передачей функций Министерству культуры и по связям с общественностью Республики Карелия (с 2010 года - Министерство культуры Республики Карелия). В соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства Республики Карелия от 11 октября 2010 года № 218-П, Министерство является органом исполнительной власти Республики Карелия, проводящим на территории Республики Карелия государственную политику и осуществляющим функции в сфере культуры, искусства, культурного наследия, архивного, музейного и библиотечного дела, образования в сфере культуры и искусства.
Закон Республики Карелия от 20 апреля 2006г. №977-ЗРК «Об архивном деле в Республике Карелия» устанавливает расходные обязательства Республики Карелия в области архивного дела и регулирует отдельные вопросы в области архивного дела в республике.
Для реализации функций и обеспечения государственного контроля в области архивного дела на территории Республики Карелия с учетом штатной численности государственных гражданских служащих органов исполнительной власти Республики Карелия и общих объемов бюджетных ассигнований, в штате Министерства была введена ставка профильного специалиста. Вместе с тем для проведения единой государственной политики в области архивного дела на территории Республики Карелия этого недостаточно.
Учитывая, что к компетенции данного специалиста относится планирование контрольно-надзорной деятельности в архивной сфере, осуществление контроля за соблюдением законодательства об архивном деле с ведением аналитики правонарушений, а также реализация мероприятий по предупреждению правонарушений в данной сфере и принятие мер по привлечению к административной ответственности, ставка специалиста введена в состав отдела контроля в сфере охраны культурного наследия, музейного и архивного дела управления правового обеспечения и охраны культурного наследия.
В соответствии с Законом Республики Карелия от 20 апреля 2006г. №977-ЗРК Министерство:
- обеспечивает в пределах своей компетенции соблюдение законодательства Российской Федерации и Республики Карелия об архивном деле;
- утверждает ведомственные бюджетные целевые программы развития архивного дела в Республике Карелия;
- принимает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты об архивном деле;
- осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации и Республики Карелия.
В целях реализации в республике единой государственной политики в сфере архивного дела Министерство уделяет приоритетное внимание взаимодействию с органами местного самоуправления муниципальных образований.
Ключевыми направлениями взаимодействия Министерства с органами местного самоуправления являются:
- Сохранение правового статуса муниципальных архивов;
- Обеспечение соблюдения законодательства об архивном деле;
- Совместный поиск путей решения проблемы дефицита площадей для планового приема документов, а также документов по личному составу ликвидированных организаций.
Остановлюсь на каждом из направлений более подробно.
1. Сохранение правового статуса муниципальных архивов
Закон Республики Карелия от 20.04.2006г. №977-ЗРК «Об архивном деле в Республике Карелия» разграничивает право собственности на документы, хранящиеся в муниципальных архивах между муниципальными образованиями. А именно: архивные документы, созданные до образования, объединения, разделения или изменения статуса муниципальных образований в Республике Карелия и хранящиеся в муниципальных архивах, относятся к собственности тех муниципальных образований, в архивах которых они хранятся.
В уставах всех муниципальных образований республики вопросы содержания муниципальных архивов обозначены как одна из функций муниципальных властей, которые также являются их учредителями.
В последние годы в республике наметилась тенденция реорганизации муниципальных архивов с созданием муниципальных учреждений: по типу библиотека+архив или многофункциональное учреждение+архив. При этом собственный юридический статус у ряда муниципальных архивов республики исчезает, что имеет негативное значение для сохранения полномочий муниципального архива и его роли в деятельности района.
Это также вызывает затруднения при обращениях граждан с социально-правовыми запросами (граждане зачастую не знают куда им обращаться за архивной справкой.
Так, в 2014 году был ликвидирован Архивный отдел Администрации Суоярвского муниципального района, его функции переданы во вновь созданное МУК «Суоярвская централизованная библиотечная система»; в Кондопожском муниципальном районе упразднена должность специалиста Администрации Кондопожского района и создано МКУ «Административно-хозяйственное управление», в составе которого была предусмотрена только должность специалиста-архивариуса.
В этой связи проблема сохранения правового статуса муниципальных архивов наряду с другими рассматривалась 20 февраля 2014 года на коллегии Министерства, посвященной «Актуальным вопросам развития архивного дела в Республике Карелия».
По итогам рассмотрения данного вопроса Администрациям муниципальных районов (городских округов) Республики Карелия было рекомендовано:
- учитывать необходимость кадрового обеспечения муниципальных архивов и сохранения правового статуса архивных учреждений (в качестве самостоятельных юридических лиц или отделов при администрациях) при формировании муниципальных бюджетов в соответствии с объемами выполняемых работ и объемом архивных фондов.
2. Обеспечение соблюдения законодательства об архивном деле
При осуществлении контрольно-надзорной деятельности Министерство руководствуется Административным регламентом Министерства культуры Республики Карелия исполнения государственной функции по осуществлению контроля за соблюдением законодательства об архивном деле, утвержденным приказом МК РК от 10 января 2012г. № 01.
До 2013 года осуществлялись проверки организаций-источников комплектования КУ НАРК (формирование плана проверок велось на основе предложений КУ НА РК), начиная с 2013 года, в круг проверяемых субъектов включаются администрации муниципальных образований, муниципальные архивы, наделенные статусом самостоятельного юридического лица, а также организации, к полномочиям которых отнесено ведение и содержание муниципальных архивов.
Указанная деятельность осуществляется в форме плановых и внеплановых проверок, оптимальная динамика контрольных мероприятий поддерживается начиная с 2014 г. Исходя из общего числа муниципальных образований (16 районов и 2 городских округа), под плановые проверки указанные выше субъекты попадают 1 раз в 5 лет. Также Министерством проводятся внеплановые проверки исполнения ранее выданных (и не исполненных в срок) Предписаний об устранении выявленных нарушений.
Как правило, в ходе проверок выявляются те или иные нарушения законодательства об архивном деле, объясняющиеся объективными и субъективными причинами.
К числу наиболее часто встречающихся нарушений относятся: нарушения требований безопасности и условий хранения архивных документов, а также нарушения в организации учета архивных документов.
Устранение недостатков тщательно контролируется Министерством. Методическое сопровождение по устранению нарушений, выявленных в ходе проверок муниципальных архивов и архивов организаций, осуществляется специалистами КУ НА РК, являющегося научно-методическим центром архивных учреждений республики.
Проверки не являются разовыми акциями, призванными только выявлять нарушения и наказать виновных. Проверки - это неотъемлемая часть единого рабочего процесса по поддержанию должного состояния архивов республики и постепенного наращивания позитивной динамики их развития. Ставя перед собой такую стратегическую цель, мы достигаем и промежуточной цели - сокращения числа нарушений. По результатам проверок активно идут исправления выявленных замечаний и в дальнейшем нарушения стараются не допускать, таким образом, количество нарушений сокращается. Значимость проверок заключается и в стимулировании роста профессиональной компетентности работников архивной отрасли, через консультирование и методическую помощь специалистам.
3. Важной задачей Министерства культуры РК является и содействие внедрению на муниципальном уровне электронного документооборота с территориальными органами Пенсионного фонда России, что будет способствовать уменьшению сроков исполнения социально-правовых запросов граждан, связанных с начислением (перерасчетом) пенсий.
Внедрение системы информационного взаимодействия с пенсионными органами началось в Карелии на основе заключенных в 2011 году Соглашения между Отделением Пенсионного фонда РФ по Республике Карелия и Министерством, а также Соглашения об информационном взаимодействии с управлениями (отделами) Пенсионного фонда Российской Федерации с предоставлением возможности обращения через «Портал государственных и муниципальных услуг Республики Карелия».
В июне 2011 года в опытном режиме информационный обмен стартовал с УПФ РФ в Прионежском районе. С июля 2011 года в систему информационного обмена включились все 18 территориальных органов ПФР Республики Карелия.
В 2015 году к системе информационного обмена через «Портал государственных и муниципальных услуг Республики Карелия» подключился МКУ «Муниципальный архив города Петрозаводска», который заключил соглашение о взаимодействии в системе электронного документооборота также с Национальным архивом Республики Карелия. В 2015 году МКУ «МАП» через систему электронного документооборота с органами ПФР исполнил 495 запросов (от общего числа 1518).
Как видно из информации, представленной на слайде, начиная с 2012 года количество запросов, поступающих в КУ НАРК через системы электронно-информационного обмена неуклонно растет.
4. Негативным фактором для развития архивного дела на территории Республики Карелия стал массовый прием в государственные архивы (ГАОПДФ Карелии и КГАНИ в конце 1990-х – начале 2000-х гг. документов по личному составу ликвидированных организаций практически из всех 18 муниципальных образований республики, что привело на долгие годы к сохранению следующей пропорции: общий объем документов по личному составу, находившийся в государственном архиве значительно превышал суммарный объем документов по личному составу муниципальных архивов.
В результате настоящей бедой (после объединения КУ НА РК с Карельским архивом новейшей истории - КАГНИ в 2007 году) стало огромное количество запросов социально-правового характера, превышающее общее количество запросов исполняемых всеми 18 муниципальными архивами республики, и, как следствие, значительное нарушение сроков их исполнения. Нередки были случаи обращения граждан в судебные инстанции, прокуратуру, к депутатам.
По итогам проведенной паспортизации государственного и муниципальных архивов Республики Карелия по состоянию на 01 января 2016 г. мы видим, что показатели начали меняться в сторону уменьшения объемов документов по личному составу в КУ НА РК - 374.795 единиц хранения, а в 18 муниципальных архивах республики 394.213 единиц хранения, но количество запросов социально-правового характера, ежегодно исполняемых КУ НА РК по-прежнему держится на уровне 12000.
Необходимо отметить, что для преодоления этой негативной ситуации Министерством и Национальным архивом РК было сделано немало. Основой стало предложение КУ НА РК о передаче (возврате) в муниципальные архивы документов по личному составу ликвидированных организаций в соответствии с территориальным принципом комплектования. Первые попытки 2008 года, когда во все муниципальные образования были направлены письма, не завершились успехом.
23 марта 2011г. на межведомственном рабочем совещании в Администрации Главы Республики Карелия при участии представителей Прокуратуры Республики Карелия, Министерства финансов Республики Карелия, Министерства культуры Республики Карелия и КУ НА РК целесообразность передачи документов по личному составу ликвидированных организаций в муниципальные архивы республики в целях сокращения сроков исполнения запросов социально-правового характера и повышения качества оказания услуг была одобрена.
Разъяснительная работа Министерства, Национального архива велась на рабочих совещаниях, методических семинарах для муниципальных архивов. Но именно поддержка специалистов муниципальных архивов и правильное понимание ими своих задач и интересов граждан позволили начать организованную работу.
В 2014 году решением упомянутой ранее коллегии Министерства администрациям муниципальных районов (городских округов) также было рекомендовано своевременно доводить до сведения руководителей организаций и конкурсных управляющих необходимость передачи на хранение в муниципальные архивы документов ликвидируемых организаций, расположенных на территории муниципальных образований
За последние годы процедура передачи документов между государственным и муниципальными архивами полностью отработана. Основанием для передачи служат подготовленные КУ НА РК списки фондов по личному составу для каждого муниципального образования. Процедура передпчи включает в себя чёткую последовательность действий:
- Согласование передачи дел с муниципальной администрацией и муниципальным архивом;
- Приказ Министерства об организации передачи дел (включая решение вопроса о транспортировке);
- Приказ КУНАРК о подготовке к фондов к передаче (включая проведение проверок наличия, составление актов-приема-передачи, упаковку документов и пр.);
- Перемещение фондов в сопровождении специалиста Национального архива.
Данная схема исключает вероятность сбоев и серьёзных проблем. Оперативно решается и вопрос исполнения запросов социально-правового характера по документам передаваемых фондов. Вносятся изменения в списки фондов по личному составу на сайте КУНАРК, информируются органы ПФР.
В результате в течение 2011-2015 гг. решение о приеме-передаче документов по личному составу в муниципальные архивы от КУ НА РК было принято руководителями администраций 6 муниципальных районов (Питкярантского, Суоярвского, Пряжинского, Муезерского, Лахденпохского, Сортавальского). За указанный период в муниципальные архивы этих районов было передано 19 763 тыс. документов по личному составу. Слайд
Конечно же, это еще небольшой объем, но и он позволил принять на освобожденные площади КУ НА РК документы по личному составу республиканских и негосударственных организаций.
Вместе с тем, повышению эффективности руководства архивной отрасли в Карелии, дальнейшему улучшению обслуживания граждан и организаций препятствует несколько факторов.
Одной из главных проблем, сдерживающих развитие архивного дела Республики Карелия, является предельный дефицит площадей архивохранилищ и минимальный объем финансирования архивной отрасли в муниципальных районах и городских округах.
Степень загруженности КУ НА РК и 10 муниципальных архивов (из 18) составляет 100 и более процентов.
Несмотря на сложности муниципальных бюджетов руководители ряда муниципальных образований республики стараются уделять вопросам сохранения архивных документов приоритетное внимание.
Так в 2014 году был осуществлен переезд Кондопожского архива в новые помещения с большей площадью, в МКУ «Муезерский межмуниципальный районный архив» переданы дополнительные помещения под размещение архива (общей площадью 242,57 кв.м). В 2014 году подготовлен проект ведомственной целевой программы «Развитие архивного дела в Лахденпохском районе на 2015 год», в соответствии с которой произведен ремонт помещений МКУ «Лахденпохский архив». В 2015 году были выделены дополнительные помещения Суоярвскому муниципальному архиву под размещение документов ликвидированных организаций и осуществлен прием крупнейшего в районе архива ЗАО «Запкареллес» и других организаций.
К сожалению, в ряде районов проблемы муниципальных архивов остаются не решенными на протяжении многих лет. Для решения данных вопросов специалисты Министерства и КУ НАРК проводят личные встречи с руководителями районных администраций (в том числе во время плановых проверок), ведут регулярную переписку.
Отсутствие единых правовых основ по комплектованию государственных архивов и муниципальных архивов документами территориальных органов федеральных структур и федеральных организаций ощутимы и в Республике Карелия.
С одной стороны, Национальный архив РК сохраняет и пополняет списочный состав источников комплектования организациями федеральной собственности, т.к. документы, образованные в ходе их деятельности, содержат информацию о различных аспектах жизни республики, которая со временем, потеряв актуальность, приобретет исторически значимый аспект о социально-экономическом и культурном развитии Карелии. С другой стороны, муниципальные архивы республики в большинстве не имеют в списках организаций-источников комплектования организаций федеральной собственности и работу с ними не ведут.
По состоянию на 01 декабря 2015г. в Списке источников комплектования КУ НА РК 225 организаций, 148 из которых представлено государственными структурами и организациями федерального 91 и республиканского 57 уровней.
Взаимодействие с ними Министерства и Национального архива налажено путем заключения трехсторонних Соглашений об отношениях и сотрудничестве.
По состоянию на 01 апреля 2016 год Министерством и архивом заключены соглашения с 55 федеральными и республиканскими организациями (в 2012 г. заключено 39 соглашений, в 2013 г. - 10, в 2014г. - 3, в 2015г. - 2, с начала 2016г. -1).
Согласно Соглашению: федеральные структуры входят в список-источников комплектования КУ НА РК; Министерство оказывает организационную и методическую помощь по вопросам архивного дела и делопроизводства, осуществляет контроль за соблюдением организациями законодательства об архивном деле в Российской Федерации; КУ НА РК оказывает консультативно-методическую помощь. Организация (федеральная структура) обеспечивает сохранность документов, их учет, упорядочение и подготовку документов к передаче на государственное хранение. НЕ НАДО – ЭТО ТИПОВОЕ СОГЛАШЕНИЕ
В последнее время в связи с многочисленными реорганизационными (ликвидационными) процедурами в отношении федеральных органов власти значительно увеличился поток обращений о передаче на постоянное хранение в подведомственное Министерству учреждение Национальный архив РК документов постоянного срока хранения и по личному составу ликвидируемых территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (на сегодня обратились: Территориальное управление Росфиннадзора в Республике Карелия, Управление Минпромторга России по Северному району).
Кроме того упразднение или преобразование органов исполнительной власти Республики Карелия также требуют своевременной передачи их документов в Национальный архив, комплектующийся документами в условиях предельного дефицита площадей. На сегодняшний день документы КУ НА РК хранятся в двух специальных зданиях и двух приспособленных помещениях, общей площадью 4230,6 кв.м. В настоящее время решается вопрос со строительством к 2020 г. нового здания архива, Администрацией г. Петрозаводска уже выделен в центре города земельный участок для строительства площадью 8500 кв. метров. Ориентировочно площадь здания составит 14500 м2. С учетом изученных проектов на строительство нового здания предложено предусмотреть в ФЦП «Комплексное социально-экономическое развитие Республики Карелия на период до 2020 года» 800,0 млн. рублей.
Необходимость строительства нового здания архива очевидна, но решение вопроса невозможно без финансовой основы, что проблематично в условиях экономической ситуации в республике.
В заключение, еще раз хочется отметить, что все обозначенные выше проблемы являются решаемыми при условии систематического к ним внимания и координации усилий и ресурсов всех заинтересованных сторон.
Вместе с коллегами из других регионов возлагаем большие надежды на дальнейшее развитие архивного дела после подписания В.В.Путиным Указа о переподчинении Росархива непосредственно главе государства.