null О совершенствовании нормативно-правовой базы, регулирующей отношения в сфере архивного дела
После того, как в 2016 году Росархив переподчинен непосредственно Президенту Российской Федерации, нормотворческая деятельность вновь включена в зону его ответственности и в соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2016 г. № 293, Агентство осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере архивного дела и делопроизводства, по контролю, оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в этой сфере.
Естественно, Росархив и раньше занимался данными вопросами, но опосредованно через Министерство культуры РФ.
В первую очередь были подготовлены проекты федерального конституционного закона «О внесении изменения в статью 30 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», федерального закона «О внесении изменения в статью 150 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» и федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Изменения направлены, прежде всего, на приведение норм законодательных актов Российской Федерации в соответствие с изменившейся структурой федеральных органов исполнительной власти. Вместе с тем, законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусматривает и решение ряда актуальных вопросов организации архивного дела. Так, законопроектом предлагается:
● включить в систему правового регулирования отношений в архивной сфере муниципальные нормативные правовые акты, что позволит муниципальным образованиям осуществлять управление архивным делом в пределах своих полномочий;
● установить конкретный срок исполнения частным лицом, приобретшим право собственности на документы Архивного фонда Российской Федерации, существующей у него обязанности по уведомлению об этом уполномоченной организации;
● устранить имеющиеся противоречия в порядке исчисления сроков хранения документов, определив их отсчет от даты формирования документов в дела независимо от места хранения, а также установив сроки хранения для различных видов документов.
Проекты законов внесены Президентом Российской Федерации в Государственную Думу, где 21 апреля состоялось их обсуждение в первом чтении и на 26 мая запланировано 2-е чтение.
Совместно с Минюстом России и Федеральной нотариальной палатой проведена работа по внесению изменений в архивное законодательство и законодательство о нотариате с целью урегулирования правового статуса архивных документов, образовавшихся в результате совершения нотариальных действий (записей нотариальных действий), введения в архивное законодательство понятия «нотариальный архив», определения процедуры их создания и передачи в них на хранение соответствующих документов.
Росархив принял участие в обсуждении законопроекта «О внесении изменений в Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» (в части применения электронного дубликата документа с последующим уничтожением подлинника). В качестве основной нашей задачи является недопущение распространения правового режима электронного дубликата на документы Архивного фонда Российской Федерации. Проект закона находится на стадии межведомственного обсуждения.
В связи с проводимой реформой Российской академии наук в Федеральный закон Российской Федерации от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» внесены изменения, согласно которым ряд научных организаций наделен правом постоянного хранения документов Архивного фонда Российской Федерации, находящихся в государственной собственности. Во исполнение указанной нормы закона Правительством Российской Федерации было издано распоряжение от 23 декабря 2016 г. № 2800-р.
Федеральным законом от 2 марта 2016 г № 43-ФЗ изменены сроки хранения документов по личному составу. Для такого рода документов, созданных после 2003 года, установлен 50-летний срок хранения, что позволит в перспективе частично разгрузить архивные площади, в том числе в ведомственных архивах федеральных органов исполнительной власти и коммерческих организациях, обеспечить сокращение расходов бюджетов всех уровней и бизнес-сообщества на содержание такого рода документов.
Практически завершена работа над формированием Перечня документов, образующихся в процессе деятельности кредитных организаций, с указанием сроков хранения. Указанный Перечень позволит не только нормативно закрепить состав и сроки хранения документов, образующихся в процессе деятельности кредитных организаций, но и повысить ответственность их руководителей за обеспечение сохранности документов.
Подготовлен и утвержден базовый (отраслевой) перечень государственных (муниципальных) услуг и работ № 33 по направлению деятельности «Архивное дело», а включенные в него реестровые записи доступны для формирования соответствующих ведомственных перечней.
На завершающей стадии находится подготовка проекта Положения о ведении Государственного реестра уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации. Его проект устанавливает единый порядок организации работы по ведению Государственного реестра, в том числе в электронном формате.
В Положении впервые вводятся такие понятия, как «программный комплекс «Государственный реестр уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации», «база данных «Государственный реестр уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации», «автоматизированная информационная система «Государственный реестр уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации в электронном формате», которые дают представление об их назначении и взаимосвязи между собой.
В целях совершенствования делопроизводства в государственном аппарате постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2016 г. № 356 внесены изменения в Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти.
Всего в течение 2016 года Росархивом подготовлен 21 проект нормативных правовых актов и согласовано 20 нормативных правовых актов государственных органов власти (инструкции, перечни и пр.).
Значительную работу предполагается провести в 2017 г.
Планируется подготовка с последующим утверждением проектов следующих документов:
● постановления Правительства Российской Федерации о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2006 г. № 808 «Об утверждении перечня федеральных органов исполнительной власти и организаций, осуществляющих депозитарное хранение документов Архивного фонда Российской Федерации, находящихся в федеральной собственности»;
● приказа Росархива «Об утверждении порядка передачи органами записи актов гражданского состояния в государственные архивы книг государственной регистрации актов гражданского состояния (актовых книг), собранных из записей актов гражданского состояния на бумажных носителях»;
● правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, научных организациях;
● новой редакции Порядка использования архивных документов в государственных и муниципальных архивах;
● типового положения о центральной экспертной комиссии государственного органа и примерного положения об экспертной комиссии организации;
● примерного положения об экспертно-проверочных комиссиях федеральных государственных архивов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных в области архивного дела, а также научных организаций, включенных в перечень, утверждаемый Правительством Российской Федерации;
● примерных положений о центральном архиве государственного органа и об архиве организации;
● типовых функциональных требований к системам электронного документооборота и системам хранения электронных документов в архивах государственных органов;
● примерной инструкции по делопроизводству в государственных организациях.
В рамках госзадания ВНИИДАД ведет работу по подготовке Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности организаций и инструкции по его применению, которую планируется завершить в 2018 г.
Проведенный в рамках НИР анализ показал также, что в законодательстве субъектов Российской Федерации сегодня существует неоправданное многообразие в определении подходов к регулированию вопросов разграничения собственности на архивные документы между муниципальными образованиями, муниципальным образованием и субъектом Российской Федерации на архивные документы, созданные до образования, объединения, разделения или изменения статуса муниципальных образований и хранящиеся в муниципальных архивах.
При этом различаются не только формы правового регулирования этой проблемы, но и подходы к ее решению, применяемые в различных субъектах Российской Федерации.
В этой связи в целях унификации представляется обоснованным на федеральном уровне определить состав и порядок отнесения объектов к муниципальной собственности на архивные документы в случае создания или преобразования муниципальных образований, включая порядок согласования принимаемых решений.
Анализ современной ситуации, связанной с работой государственных и муниципальных архивов по комплектованию и составлению списков организаций – источников комплектования, свидетельствует, что по-прежнему остро стоит вопрос о правовой основе включения в указанные списки территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Причина возникновения данной проблемы – наличие в 125-ФЗ правовых коллизий.
С одной стороны, частью 2 статьи 21 федеральным органам и организациям предоставлено право передавать образовавшиеся в процессе их деятельности документы Архивного фонда Российской Федерации в государственные архивы субъектов Российской Федерации на основании договора, с другой стороны, субъекты Российской Федерации таковыми полномочиями согласно части 2 статьи 4 не обладают.
Несмотря на определенную правовую неурегулированность, в большинстве субъектов Российской Федерации архивные учреждения активно сотрудничают с федеральными органами и организациями на договорной основе, включают их в списки источников комплектования, о чем свидетельствуют поступающие в Росархив отчеты уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела.
Росархив предпринимает меры, направленные на правовое урегулирование взаимоотношений архивных учреждений субъектов Российской Федерации с федеральными органами и организациями, расположенными на их территории. Подготовлен соответствующий законопроект.
Его целью является передача полномочий Российской Федерации субъектам Российской Федерации по решению вопросов хранения, комплектования, учета и использования архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности территориальных федеральных органов и организаций, за счет субвенций из федерального бюджета с возможностью делегирования части полномочий органам местного самоуправления.
Однако до сих пор не решен вопрос финансового обеспечения данного законопроекта. Именно из-за этого тормозится принятие «Концепции развития архивного дела в Российской Федерации до 2020 года», поскольку мы принципиально считаем неправильным утверждать Концепцию без урегулирования данного вопроса.
Другое перспективное направление развития архивного дела – оптимизация сроков хранения отдельных видов документов и соответственно необходимость подготовки нового Перечня. Эту тему предлагается вынести на заседание совета по архивному делу при Росархиве, которое состоится в сентябре текущего года в Свердловске.
Нуждаются в актуализации перечни документов большинства федеральных органов исполнительной власти, разработанные еще в период существования СССР.
Несколько слов об оказании архивами государственных и муниципальных услуг, как одного из условий формирования качественно новой системы взаимоотношений граждан и государств а, направленной на полноценное обеспечение их прав, предусмотренных Конституцией Российской Федерации. Напомню, что этой теме было посвящено заседание Совета по архивному делу, состоявшееся в сентябре 2016 г. в г.Самаре.
Практика применения «Порядка использования архивных документов в государственных и муниципальных архивах» (2013 г.) выявила некоторые проблемы правового характера, требующие решения. Основные из них – это обеспечение сохранности документов при самостоятельном копировании их пользователями, а также организация самого процесса копирования таким образом, чтобы оно не ухудшило качество предоставления услуги по доступу другим пользователям.
В связи с тем, что Росархив в соответствии с п.7 Положения о Федеральном архивном агентстве обладает полномочием определять порядок использования архивных документов в государственных и муниципальных архивах, предполагается обеспечить исполнение решения Верховного суда от 28 марта 2016 г. № АКПИ16-23 путем выделения отдельных мест для копирования и организации контроля за соблюдением пользователем при самостоятельном копировании требований к сохранности документов и обеспечения порядка очередности копирования. С учетом того, что это повлечет дополнительные финансовые затраты, данную услугу целесообразно предоставлять на платной основе.
Как альтернативу копирования собственными средствами предполагается оснастить читальные залы ряда федеральных архивов системами самостоятельного сканирования, обеспечивающими повышенный уровень сохранности архивных документов при их копировании исследователями. В 2017 году планируется утвердить новую редакцию Порядка и направить в Минюст России на государственную регистрацию.
Второй деликатный вопрос – это расценки на оказание платных услуг. В целях их упорядочения федеральными архивами Росархивом разработаны Рекомендации по выполнению работ и оказанию услуг на платной основе федеральными казенными учреждениями, с обозначением предельной цены на каждую из них.
В соответствии с Рекомендациями каждый из архивов рассчитывал стоимость оказываемых услуг с учетом производственной себестоимости и рентабельности выполняемой платной работы и оказываемой услуги, состава производственных операций, специфики деятельности (ценность, время создания, формат и тип носителя архивных документов, техническая оснащенность архива и т.п.), установленных налогов и сборов. Стоимость услуг приведена к среднему значению, чтобы избежать большой разницы цены за аналогичные работы и услуги.
Рекомендации, как практически все нормативно-методические документы, размещены на сайте Росархива в свободном доступе. Их может использовать любой архив при проведении аналогичной работы, которую целесообразно провести в рамках федеральных округов.
Вот, пожалуй, основное из того, что сделано, делается и планируется в ближайшей перспективе Федеральным архивным агентством.
Благодарю за внимание.