Взаимодействие архивной службы и службы делопроизводства на примере администрации Ленинградской области - Архивы Санкт-Петербурга

Правильная постановка делопроизводства, соответствие его требованиям законодательства в организации-источнике комплектования архива является залогом качественного формирования фонда организации в архиве и, в конечном итоге, формирования Архивного фонда Российской Федерации.

Именно в связи с этим, не являясь пока уполномоченным органом в сфере документационного обеспечения управления, архивная служба региона вовлечена в рассмотрение и решение многих вопросов работы с документами на стадии делопроизводства.

В структуру администрации Ленинградской области входит 46 органов исполнительной власти. Особенностью функционирования администрации региона является наличие единой (централизованной) кадровой службы, единой системы материально-технического обеспечения деятельности органов исполнительной власти, а также в значительной части централизованной системы делопроизводства.

Служба делопроизводства в администрации Ленинградской области представлена Управлением делопроизводства Администрации Губернатора и Правительства. К его полномочиям относится:

• -совершенствование документооборота, разработка инструкции по организации делопроизводства в органах исполнительной власти области;
• контроль за соблюдением установленного порядка работы с документами в органах исполнительной власти;
• методическое руководство службами делопроизводства в органах исполнительной власти, организация получения, регистрации, обработки, систематизации и учета корреспонденции, поступающей в адрес Губернатора, вице-губернаторов и членов Правительства области.

В зависимости от масштаба деятельности в ОИВ ЛО созданы   структурные подразделения, осуществляющие   функции документационного обеспечения или назначены ответственные за делопроизводство до двух специалистов. В 25 из 46 – это самостоятельные подразделения, в 21 – ответственные.

То обстоятельство, что за делопроизводство и формирование архива, как правило, отвечают одни и те же подразделения и специалисты предопределяет тесное взаимодействие Архивного управления с делопроизводственными службами.

Необходимо отметить, что ввиду удаленности государственного архива от Санкт-Петербурга, где размещаются почти все ОИВ ЛО, исторически сложилось, что курирование органов исполнительной власти как источников комплектования осуществляет Архивное управление. И эти функциональные обязанности на сегодняшний день закреплены в должностных инструкциях работников профильного отдела управления. Каждый специалист отдела курирует около 10 ОИВов.

Делопроизводство в органах исполнительной власти ведется на основе единой для всех ОИВ инструкции по делопроизводству, утвержденной постановлением Губернатора Ленинградской области от 13 февраля 2018 г. N 4-пг.

Надо сказать, что в ее разработке и согласовании управление также принимало непосредственное участие.  

В сфере компетенции управления лежит согласование номенклатур дел ОИВ, что позволяет контролировать делопроизводство и   выявлять грубые  нарушения, в том числе на стадии делопроизводства,  такие, например,  как:

• выявление дел постоянного хранения, которые не включены в номенклатуру.
• неправильное формирование дел, например:

формирование отдельно входящей и исходящей переписки;

формирование правовых актов без  приложений. Например, такой случай был выявлен при подготовке правовых актов к передаче в архив   утверждаемых нормативными правовыми актами документов территориального планирования, например генеральных планов поселений, муниципальных районов и др.  Благодаря оперативному взаимодействию эти нарушения были выявлены до передачи дел в государственный архив. В последнем случае нарушения были настолько серьезные, что Архивному управлению пришлось принимать отдельное решение ЦЭПМК на эту тему и в последствии разрабатывать методические рекомендации.

В некоторых случаях можно говорить о небрежном применении типового перечня, а именно применении некорректных  статей,  игнорирование текста примечаний в перечне. Определенные сложности возникали ввиду отсутствия отраслевых перечней и разночтений в законодательстве. Последние проблемы сейчас решаются Росархивом совместно с отраслевыми министерствами.

Многие вопросы на практике решаются совместно с Протокольным отделом Управления делопроизводства Администрации. Так, например, после перехода на согласование в электронном виде нормативных актов Губернатора и Правительства встал вопрос сохранения листа визирования правового акта с учетом возможного согласования в СЭД нескольких версий акта. Тогда было найдено совместное решение формирования из СЭД ЛО листа согласования с перечнем согласовывающих руководителей, распечатанным из СЭД ЛО и заверенным протокольным отделом. 

Наиболее сложные вопросы организации делопроизводства в последние годы связаны именно с переходом на электронный документооборот.

В сознании большинства специалистов, да и руководителей  переход на электронный документооборот – это полный отказ от бумаги. Часто решаются сиюминутные задачи документационного обеспечения управления, в то время как задачи обеспечения долговременности хранения электронного документа зачастую ставит только архивная служба.

 В желании угодить новыми трендам на задний план отодвигаются и не рассматриваются как первоочередные вопросы передачи электронных документов государственного органа на постоянное хранение, то, что должен быть выстроен соответствующий технологический процесс, определены полномочия и ответственность конкретных должностных лиц на разных этапах жизни документа в системе СЭД, и это должно быть закреплено в нормативных документах.

На практике в отдельных органах исполнительной власти мы столкнулись с тенденцией бесконтрольного перевода документации в электронный вид при отсутствии соответствующей разрешительной нормы в законодательстве, и в том числе документов постоянного хранения, таких как, нормативные акты отраслевых органов исполнительной власти (приказы и распоряжения), протоколы заседаний рабочих групп и комиссий. Неоднократно в течение последних лет вставал вопрос о переходе на подписание нормативных правовых актов Правительства Ленинградской области и Губернатора Ленинградской области электронной подписью.  В данном вопросе Архивное управление заняло однозначную позицию, подготовив два отрицательных заключения на соответствующий законопроект, несколько служебных записок с обоснованием неприемлемости такого решения до утверждения Росархивом перечня документов, которые образуются только на бумажном носителе и необходимости подписания нормативных правовых актов регионального уровня только собственноручной подписью губернатора, руководителя ОИВ ЛО.

В 2022 году в рамках исполнения поручения о сокращении бумажного документооборота в администрации и на основании решений рабочих совещаний при комитете экономического развития и инвестиционной деятельности Ленинградской области по переводу документов в электронный вид в ОИВ ЛО Архивным управлением совместно со службами делопроизводства была организована переработка 43 номенклатур дел ОИВ ЛО (43). 

Перед ее проведением были озвучены основные принципы работы и требования работниками делопроизводственных служб:   

• определено, что в электронный вид переводятся только документы временного хранения;
• указано на необходимость отразить в номенклатурах дел все заголовки дел временного хранения, которые образуются в электронном виде с проставлением в примечании отметки «в электронном виде» и указанием места хранения данных документов. В обязательном порядке мы требовали отразить название отраслевой информационной системы, в которой данные документы ведутся или указать рабочее место, где они хранятся;
• в случае, если в электронный вид переводятся документы постоянного хранения, ОИВ обязан был указать в графе «примечание» номенклатуры дел реквизиты федерального правового акта со ссылкой на статью (пункт), который разрешает или обязывает ведение документа постоянного хранения в электронном виде. 

В случае неисполнения данных требований номенклатура дел на ЦЭПМК Архивного управления не согласовывалась. Надо сказать, что отдельным ОИВ ЛО номенклатура возвращалась на доработку до трех раз.

Несмотря на проводимую работу по контролю за соблюдением действующего законодательства, в частности Правил делопроизводства в государственных органах, органах местного самоуправления, утвержденных приказом Росархива от 22 мая 2019 года № 71, на практике в настоящее время в двух ОИВ ЛО из 43 подписание правовых актов осуществляется только в электронном виде.

На наш взгляд это связано с неоднозначностью действующих норм в части  перевода в  электронный вид отдельных видов документов постоянного хранения, а также отсутствие перечня документов, которые создаются только на бумажном носителе,  создает серьезные трудности на практике при обосновании необходимости передачи в архивы тех или иных документов в архивы на бумажном носителе. Например, постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 (ред. от 07.11.2022) "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" предусматривает создание правовых актов в электронной форме с подписанием усиленной квалифицированной электронной подписью. На местах подобные акты трактуются как руководство к переводу в электронный вид региональных нормативных актов.

Еще один сложнейший вопрос в связи с переходом на электронный документооборот - это хранение, учет так  называемых «гибридных дел».

Приведу еще один пример, когда в ходе взаимодействия со службой делопроизводства отраслевого органа были выявлены нарушения в части сроков хранения документов, и решен вопрос хранения и поиска документов «гибридных дел», образующихся при предоставлении государственных услуг в сфере имущественных отношений.

В отраслевом комитете для дела по предоставлению государственной услуги исполнителем первоначально был определен срок хранения в 5 лет. Когда начали подробнее разбирать порядок предоставления услуги, выяснилось что результатом предоставления услуги является распоряжение комитета, т.е. документ постоянного хранения, на бумажном носителе, что государственная услуга звучит не больше ни меньше как «Отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории земель до разграничения государственной собственности на землю».  Соответственно сразу был изменен срок хранения документов на «постоянно». Также принято решение в номенклатуре расписать подробно места хранения документов, являющихся основанием и результатом услуги, учитывая, что документопоток по данной услуге идет через ЕПГУ или МФЦ или СЭД, а результат – это распоряжение в бумажном виде. Все эти примеры говорят насколько важно взаимодействие служб делопроизводства и архивных служб.

Немного о формировании электронного ведомственного архива в системе электронного документооборота.

В 2017 году принято постановление Правительства  Ленинградской области от 10 апреля 2017 г. № 97 «Об основных мероприятиях по развитию системы электронного документооборота Ленинградской области», которым определен план перехода, технические условия перехода на СЭД.

Этим же постановлением утвержден перечень участников СЭД, к которым относятся:

• органы исполнительной власти Ленинградской области (46);
• муниципальный районы (городской округ) (18);
• государственные бюджетные, унитарные, казенные, автономные учреждения Ленинградской области – более 300;

С 2023 года к системе СЭД подключены все органы местного самоуправления Ленинградской области поселений - 205.

Таким образом, круг участников СЭД насчитывает более 500.

Фактически переход на новую СЭД в Ленинградской области начался с 2017 года, а с 1 января 2018 года фактически в электронном виде осуществляется вся переписка между ОИВ ЛО, и с 2021 - с органами местного самоуправления муниципальных районов и городского округа, а с 2023 года со всеми поселениями.

Архивное управление еще в 2017 году поставило вопрос о необходимости разработки функционала в СЭД для проведения экспертизы ценности, с привязкой документов к срокам хранения по номенклатуре дел и ссылкой на статьи перечней.

В 2022 году этот функционал был разработан и принят. Архивное управление в составе приемочной комиссии приняло участие в опытной эксплуатации и приемке модуля «Электронный архив» СЭД ЛО (разработчик ООО «Практика»). В ходе приемки к функционалу было высказано очень много замечаний как Управления делопроизводства Администрации Губернатора и Правительства, так и Архивного управления и, в частности, по:

• привязке сроков хранения к электронным документам;
• возможности актуализации номенклатуры дел в СЭД ЛО и сохранении номенклатур за каждый предыдущий год с привязкой к документам;
• некорректной работе расчета срока хранения дела;
• фактической невозможности проведения экспертизы ценности документов со сроками 5 лет ЭПК;
• ошибки, когда в ведомственный архив не передается электронная подпись и т.д.;
• особенности проведения экспертизы ценности связанных документов.

 Функционал был доработан и принят в эксплуатацию в декабре 2022 года. Опыт его разработки на наш взгляд показал что, для разработчиков однозначно недостаточно Типовых функциональных требований   к системам электронного документооборота и системам хранения электронных документов в архивах государственных органов,   утвержденных приказом Росархива от 15 июня 2020 г. № 69, что требуется детализация и в первую очередь по проведению  экспертизу ценности.

На 2023 год была запланирована пилотная промышленная эксплуатация в 5 ОИВ ЛО. При пилотной эксплуатации у нас ощущается острая нехватка рабочего времени для работы по развитию функционала. Дальнейшее развитие в данном направлении также потребует внесения изменений в действующую инструкцию по делопроизводству.

Еще один пример взаимодействия в части подготовки дел к передаче на государственное хранение.

Материально-техническое обеспечение всех отраслевых комитетов и управлений Ленинградской области осуществляется по смете управления делами Правительства Ленинградской области.  С учетом этой специфики, а также отсутствия после оптимизации в начале 2000-х в большинстве из них штатных работников - архивистов, с 2013 года начали привлекать   сторонних исполнителей для проведения научно-технической обработки документов в ОИВ ЛО на основе единой закупки для государственных нужд.

 И, в течение долгого времени, а именно в период 2013 – 2022 годов Архивным управлением как функциональным заказчиком, Управлением делами Правительства Ленинградской области, выступавшем в роли государственного заказчика совместно с Комитетом государственного заказа было организовано проведение научно-технической обработки документов в ОИВ ЛО на основе конкурса (аукциона). Взаимодействие с нашими коллегами в администрации было достаточно продуктивным, так как совместными усилиями удалось выработать необходимые требования к техническому заданию и порядку взаимодействия с поставщиком услуг. Не сразу, но постепенно удалось повысить ответственность   ОИВ ЛО за проведение НТО. Работы проводились по согласованному с ОИВ ЛО графику, в каждом из них был назначен ответственный за взаимодействие с Исполнителем, определены сроки и порядок приемки работ, порядок контроля.  В двух случаях, нам даже удалось совместно с Управлением делами наказать недобросовестных поставщиков.

Надо сказать, что использование данной практики позволило ликвидировать задолженность во многих ОИВах, которая в отдельных из них в 2011 году составляла более 15 лет. Одновременно, мы получили и негативный опыт работы с недобросовестными поставщиками, количество которых на рынке архивных услуг значительно преобладало над профессионалами. Именно этот отрицательный опыт, который периодически повторялся, сыграл решающую роль в принятии решения об отказе от данной практики с 2023 года. При поддержке управления делами Правительства Ленинградской области был создан отдел научно-технической обработки документов в структуре государственного архива. Финансирование, которое ранее направлялось на оплату услуг коммерческих организаций перешло по смете государственному архиву. Отдел насчитывает сегодня 5 человек и успешно работает.

На основании вышеизложенного необходимо сделать вывод, что контроль за организацией делопроизводства и активное взаимодействие в сфере документационного обеспечения с ОИВ является важнейшей составляющей в деле сохранения документов Архивного фонда РФ.