Основа системы органов городского самоуправления, просуществовавшей почти сто лет, была заложена при Екатерине II. 12 апреля 1785 года императрицей была издана «Грамота на права и выгоды городов Российской империи» (известная также как Жалованная грамота городам).
Грамота на права и выгоды городам Российской империи. 21 апреля 1785 г. РГИА. Ф. 1329. Оп. 1. Д. 157. Л. 480.
Грамота на права и выгоды городам Российской империи. 21 апреля 1785 г. РГИА. Ф. 1329. Оп. 1. Д. 157. Л. 488 об.
«Городовые обыватели», как называли городских жителей, были разделены на шесть групп: владельцы недвижимости, купцы, ремесленники, «именитые граждане» в семи категориях (включая банкиров, ученых, художников, судовладельцев), иностранные и иногородние «гости» (коммерсанты), посадские люди, то есть остальные горожане, занимавшиеся «промыслом, рукоделием или работой». Сведения обо всех городовых обывателях вносились в «городовые обывательские книги».
Свидетельство мастера сапожного дела Федора Иванова о записи его в городскую обывательскую книгу Санкт-Петербурга. 1794 г. ЦГИА СПб. Ф. 792. Оп. 4. Д. 38. Л. 1.
Представители каждой группы избирали гласных в Санкт‑Петербургскую городскую Общую думу, а она выделяла из своего состава по одному человеку от каждой группы в Санкт-Петербургскую городскую Шестигласную думу, которая являлась исполнительным органом городского общественного управления.
Гласные избирались раз в три года на собрании «градского общества», в которое входили лишь наиболее состоятельные горожане. В выборах участвовали только избиратели мужского пола.
Гласные от «настоящих городовых обывателей» и от «посадских» избирались по одному от каждой полицейской части города; от купцов, ремесленников, от «иностранных и иногородних гостей» — по одному от каждой гильдии, цеха или народа; от «именитых граждан» — по одному от каждой категории. Первый состав Общей думы в Санкт-Петербурге был избран в январе 1786 года, в него вошел 91 гласный.
Возглавлял Общую и Шестигласную думы городской голова. На думу возлагались обязанности по заведованию городским хозяйством, с обязательством отчета по доходам и расходам перед губернатором.
Во время правления Павла I на основании «Устава столичного города С.-Петербурга» от 12 сентября 1798 года Общая городская дума была заменена Санкт-Петербургским городовым правлением — Ратгаузом. Однако просуществовал он недолго: император Александр I в самом начале своего царствования, в феврале 1802 года, восстановил положения Жалованной грамоты городам.
На основании «Положения об общественном управлении С.‑Петербурга», утвержденного императором Николаем I 13 февраля 1846 г., Городская общая дума стала постоянным органом, состоявшим из пяти сословных отделений: потомственных дворян, владеющих недвижимостью в Санкт‑Петербурге, личных дворян и почетных граждан, купцов, ремесленников и мещан.
Избирательными правами наделялись мужчины старше 21 года, соответствующие имущественному цензу — иметь недвижимость или капитал, которые приносили не менее 100 рублей годового дохода серебром. Женщины в выборах не участвовали, но могли передать свой голос родственнику мужского пола. Каждая сословная группа избирала раз в 3 года из своей среды от 100 до 150 гласных, таким образом формировалось пять отделений Общей думы.
Расписка жены флигель-адьютанта Александры Лашкаревой о передаче мужу своего голоса на общих городских выборах. 1859 г. ЦГИА СПб. Ф. 792. Оп. 1. Д. 337. Л. 28.
В зависимости от обсуждаемых вопросов Общая дума могла собираться в полном составе или по отделениям. При Общей думе состояло Депутатское городское собрание, которое занималось в том числе составлением списков лиц, допускавшихся к общественным выборам.
На смену Шестигласной думе пришла Санкт-Петербургская городская распорядительная дума, которая стала исполнительным органом городского самоуправления. Она состояла из 12 членов: по три от потомственных дворян, личных дворян и почетных граждан, купцов и трех — от ремесленников и мещан. В состав Распорядительной думы также входило особое должностное лицо — «член от короны», который назначался министром внутренних дел. В 1865 году эта должность была упразднена.
Общая и Распорядительная думы по-прежнему возглавлялись городским головой, который избирался сроком на шесть лет, а с 1862 года стал избираться на четыре года.
Надзор за деятельностью Думы осуществляли петербургский военный генерал-губернатор и петербургский гражданский губернатор.
В 1873 году в Санкт-Петербурге состоялись выборы новой всесословной Городской думы на основании «Городового положения» 1870 года, принятого в рамках городской реформы, проводимой Александром II. Принципы, заложенные в «Городовом положении», создавали условия для развития городского хозяйства и способствовали росту общественной инициативы.
Выборы стали всесословными, проводились по трехклассной избирательной системе в соответствии с величиной уплачиваемых в пользу города налогов. К первому разряду относились крупные налогоплательщики, выплачивавшие треть всей суммы налогов, ко второму — «средние», выплачивавшие еще треть, к третьему — все остальные. Избирательные права на тех же основаниях получили юридические лица — учреждения, общества, товарищества и религиозные организации. Для участия в выборах они передавали свой голос уполномоченному представителю.
Списки избирателей по разрядам составлялись заранее, раз в четыре года каждый разряд избирал одну треть гласных в состав Городской думы. Выборы производились с помощью баллотировки шарами: избиратели опускали в закрытую урну белый или черный шар в зависимости от принятого ими решения голосовать за или против того или иного кандидата. Предвыборная агитация за кандидатов не допускалась.
Заявление предпринимателя Ф. К. Сан-Галли санкт‑петербургскому городскому голове о желании баллотироваться в гласные Санкт‑Петербургской городской думы на 1889-1893 годы. 1888 г. ЦГИА СПб. Ф. 513. Оп. 6. Д. 54. Л. 118.
Общая дума получила название «Городская дума». Ее полномочия в делах городского хозяйства были значительно расширены. На смену Распорядительной думе пришла Городская управа.
Городская дума в Санкт-Петербурге состояла из 252 гласных. Первое заседание в обновленном составе прошло 20 февраля 1873 года. Гласные Городской думы исполняли свои обязанности безвозмездно, и от них не требовалось обязательно посещать все заседания. Для решения наиболее важных вопросов, в том числе для принятия городского бюджета, необходимо было присутствие как минимум половины гласных, в остальных случаях для признания заседания состоявшимся было достаточно одной пятой части всех гласных.
Общий надзор за законностью действий Городской думы и ее исполнительного органа — Городской управы возлагался на столичного градоначальника.
На основании очередного «Городового положения» изменился порядок выборов в Городскую думу. Отныне для участия в выборах жители Санкт-Петербурга и юридические лица должны были как минимум в течение года владеть в городе недвижимой собственностью стоимостью не менее 3 тыс. руб. или содержать торгово-промышленное заведение по купеческому свидетельству 1-й (самой высокой) гильдии. Новый избирательный закон привел к резкому уменьшению численности избирателей: в 1893 году в списки было внесено только около 7 тыс. избирателей, в то время как в 1889 году избирательными правами пользовались более 21 тыс. человек.
Отпала необходимость в разрядной системе выборов, и теперь они проводились в одном избирательном собрании, которое для удобства могло быть разделено на несколько избирательных участков. Кроме того, в соответствии с новым положением численный состав Городской думы сократился до 160 гласных. Присутствие гласных на заседаниях стало обязательным.
Положение наделило избирательными правами лиц, которые уплачивали государственный квартирный налог по Санкт-Петербургу в размере не менее 33 руб. в год — таким образом, возможность участвовать в выборах получила наиболее состоятельная часть квартиросъемщиков. Для кандидатов в гласные Городской думы был введен образовательный ценз: они могли избираться только из лиц, окончивших курс в учебном заведении не ниже городского училища.
Число гласных Городской думы было доведено до 162. Срок их полномочий увеличивался с четырех до шести лет, при этом через каждые три года производились выборы половины гласных. В зависимости от величины уплачиваемых налогов избиратели делились на два разряда: к 1-му относились крупные налогоплательщики, которые вместе вносили в городской доход треть всех сборов, ко 2-му — все остальные. Избиратели 1-го разряда выбирали треть гласных Городской думы, избиратели 2-го разряда — всех остальных. Выборы гласных по 1-му разряду проходили единовременно, а для выборов по 2-му разряду город делился на участки, соответствовавшие полицейским частям города. Баллотировка шарами по заранее подготовленному списку заменялась подачей каждым избирателем «записки» с фамилиями предлагаемых кандидатов.
Опросный лист санкт-петербургского городского избирателя Ц. У. Абрамовича. 1909 г. ЦГИА СПб. Ф. 513. Оп. 19. Д. 684. Л. 24.
Письмо санкт-петербургского городского головы П. И. Лелянова председателю Городской исполнительной комиссии по народному образованию П. А. Потехину с выражением благодарности за предоставление помещений в начальных городских училищах для производства участковых выборов. 1903 г. ЦГИА СПб. Ф. 2112. Оп. 2. Д. 15. Л. 250.
С 1903 года городской голова стал избираться сроком на шесть лет. Кроме того, он освобождался от исполнения обязанностей председателя Городской думы и отныне возглавлял лишь Городскую управу. Во главы городской думы теперь находилось особое должностное лицо — председатель Городской думы.
Законоположения конца XIX — начала XX века в целом сохраняли систему городского общественного управления Санкт-Петербурга, созданную «Городовым положением» 1870 года, вплоть до 1918 года.
